贺雪峰：论村级治理中的复杂制度

　　之所以要尽可能将村四套班子化简，是因为重大村务决策和财务报销也都有详尽的制度规范，比如“五议决策法”和“村级权力清单 36 条”。重大村务决策必须要有 2/3 以上村民代表的签字同意，村财务报销实行连签，四套班子都要签字。这些制度规定就使得四套班子任何一个人反对，村庄重大决策就不可能通过，更不可能实施。所有人都有否决权，四套班子的相互牵制导致村级治理陷入困境。实践中因此也要对此复杂制度进行化简，比如规定四套班子中有一个人无理由反对的，可以由另外三个人签字，再加上联村乡镇干部签字，就可以作为正规入账报销依据，从而防止村级组织反对派的无理反对，防止村庄权力的无序斗争。

　　对于极少数派性斗争激烈、村庄形成派性斗争均势的村庄，乡镇就可能采取更为非常规的措施，比如下派第一书记，安排工作经验丰富的乡镇领导联村，通过私人关系介入村庄两派权力斗争，甚至带国税地税部门到作为一派代表人物的企业家的企业检查税收。总之是软硬兼施，以防止村级治理陷入瘫痪状态。

　　尤其重要的是，往往越是富裕的村庄，越是有重大国家工程建设任务的村庄，越是具有利益，就越是可以调动村民利用复杂制度来表达自己的利益诉求，从而就越是容易造成村级治理中的僵局与困境。一旦村级治理陷入困境，国家重大工程建设任务就无法落地，这显然是不允许的。因此就必须要有对复杂制度的化简，就会有各种变通的办法出来。

复杂制度的悖论

　　当前中国正处在快速变迁时期，快速变迁不论村级治理中的复杂制度仅意味着利益的剧烈调整，而且意味着存在各种未预期的国家任务，比如征地拆迁、“三改一拆”、“五水共治”、“美丽乡村建设”或精准扶贫等等。尤其是在当前城市化背景下面，强有力的基层组织是完成国家任务的基本前提。

　　无论是征地拆迁还是“美丽乡村建设”，国家任务的落地同时也是利益调整的过程，也是利益产生与捕获的过程，也就有各种寻租空间与可能。实践中，为了防止村干部的寻租行为，国家通过提供制衡的组织设置如村务监督委员会和规范的程序如“四议两公开”来防止寻租行为。这些组织和规范程序使之前相对简约的村级组织制度变成了复杂制度，复杂制度为所有人提供了表达利益的机会，从而就可能在有利益的地方激发各个利益主体为追求利益而集结起来竞争，甚至形成剧烈斗争的两派。这样的剧烈斗争的两派通过村级选举而体现在村干部人选上面，两派相互斗争，从而形成村级治理的僵局，并影响国家任务的完成。当然，如果协调得好，村级权力能够有效代表村庄现有利益主体的利益，这样的村级权力运转可能也会顺畅。

　　复杂制度本身是为了防止村庄权力寻租而产生出来的，因此，复杂制度一定要强调相互制衡与规范，相互制衡与规范就可能造成村级重大事务决定的议而不决、决而难行，就可能造成复杂制度的高成本与低效率以及各种国家任务在村庄的难以落地。

　　为了完成各种自上而下的国家任务，为了提高制度效率打破村级治理中的僵局，地方政府对复杂制度进行化简，一是减少村级组织的权力主体，典型是引导或要求由村支书兼任村经济合作社社长，由村支委兼村务监督委员会主任。二是对规范的程序进行化简，比如可以在联村干部签名的基础上取消村委会主任必须连签的制度。

　　制度化简在实践中经常会遇到意外，比如村民代表会议拒绝选村支书当合作社社长，或村民代表会议拒绝选村支委当村务监督委员会主任，村庄中的一派甚至可能通过参加村民代表竞选来架空村支部与村委会。制度越复杂，制度规定越清晰，就越是为村庄中的一些利益主体寻找制度漏洞以达到自己目的提供了可能，且越是规范的制度越是低效、越是难以调整。在当前中国快速发展与变迁中，这些规范、清晰且复杂的制度就越是可能沦为各方利益主体无序利益博弈的工具，地方政府为了解决村级治理中出现的僵局，就不得不允许各种不规范的甚至私人性的非正式制度替补上来。结果就是，越是规范、正式、复杂的制度，越是可能造成各种不规范非正式制度的引入。比如“五议决策法”和“村级权力清单 36 条”要求村庄所有重大事项都必须经由 2/3 村民代表签字同意，从而极大地提高了村民代表的重要性，村民代表选举激烈竞争成为 2017 年 L 县村级换届中的重要现象，乡镇干部为了防止村民代表会议架空村两委，防止村民代表阻止诸如征地拆迁等国家任务的落地，而不得不或更加想方设法地操控选举。

　　也是因此，脱离实践条件下的复杂制度，无论这样的制度看起来有多么好，在实践中如果制度运转不畅，甚至无效运转，这样的制度就需要调整，过于复杂的制度就必须化简，过于简约从而可能造成普遍权力滥用的制度就可能要再复杂一点。制度需要在复杂与简约之间、在制衡和效率之间达成平衡，平衡点与制度运转的时代与环境有关，没有脱离时代和环境条件的完善制度。

　　转自：《学海》2017年第4期

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