贺雪峰：论村级治理中的复杂制度

　　复杂制度往往是为了限制依选举而产生的村干部的寻租行为，因为制度的学习与推广，复杂制度被运用到其“制度土壤”之外，甚至成为普遍共识，被中央文件所吸纳，被挂在全国村委会办公室的墙上。这样的用于限制村干部寻租行为的复杂制度，最重要的就是向更多利益相关者开放制度，从而让制度相关者可以通过制度来表达诉求，来参与决策，来分享信息，最终是分享利益。

　　在利益推动方面，村庄各方利益主体都可能通过复杂制度来表达利益诉求，来争取最大化的利益。复杂制度本质上是一种相互制衡的制度，这种制衡往往通过组织分化和规范程序两个方面进行。村庄各个利益主体通过介入到组织和程序两个方面来寻求利益最大化。因为复杂制度提供了足够的参与渠道，各利益主体在利益推动下来充分利用制度空隙来追求利益最大化，结果就是复杂制度在防止寻租方面效果十分明显，在形成决策、执行决策方面却可能因为相互掣肘而效率低下，甚至可能造成村庄内各方利益主体的无序斗争。

　　浙江 L 县 2017 年村级换届就出现了在村四委换届中的激烈争夺。不仅村委会选举竞争白热化，而且村支部选举也竞争激烈。L 县村务监督委员会和村股份合作社董事会是由村民代表(同时也是股民代表)选举产生的，结果不仅村务监督委员会和股份合作社董事会竞选十分激烈，而且村民代表的选举也十分激烈。村民代表选举之所以激烈有两个原因:一是村民代表由会议选举产生村监委和董事会;二是“五议决策法”和“村级权力清单 36 条”要求所有重大村务决策都必须要召开村民代表讨论，并获得 2/3 村民代表的表决通过。L 县县域经济比较发达，我们调研的 M街道是全县重点开发区域，仅 2017 年就有 47 项县级以上重点工程要落地。发达的县域经济和众多重点工程落地，使得 M 街道成为了典型的利益密集地区，村庄各个利益主体都希望借此来获取利益。结果就是，几乎所有村民都高度组织起来，分成不同派别争夺权利，争取利益。借助复杂制度，村庄各方利益主体使尽各种解数行动起来。

　　应该说，全国村庄一级，浙江落实《村委会组织法》和农村民主选举制度是最原本的、最少控制的。结果就是几乎整个浙江省的村委会选举都十分激烈，在激烈的村委会选举中，村民自然而然分成两派，相互竞争。选举中，一派在村委会选举中获胜，另一派就可能通过村支委的胜选来形成村庄权力使用的均势。如果村庄中的一派同时在村委会和村支部选举中获胜，另外一派唯有控制村监委来形成对掌权一派的制约。如果一派同时掌控村支委、村委会和村务监督委员会，落败一派还可能通过掌控村股份合作社董事会来形成对胜选一派的制约。不过出现这种情况的可能性不是很大，因为村监委和董事会都是由村民代表会议选举产生的，占优势一派不大可能选出另外一派人掌控董事会。

不同派系分别掌控四套班子并形成均势，可能会造成严重的无法决策的困境，(点击此处阅读下一页)因为村级重大事务需要由村四委达成一致，村级财务支出不仅要由兼任董事长的村支书一支笔签字同意，而且必须要由村监委主任签字同意，才能报销入账。

　　因此，当村民组成不同派别，分别掌控村庄中不同的权力，这样形成的村庄权力体系运作起来就可能有一个相当艰难且慢长的磨合过程，磨合的好处是可以防止权力滥用，坏处是效率低下，制度运作成本高昂。

　　复杂制度导致村级治理效率低下，制度运作成本高昂，重大村务决策迟迟不能达成，达成了也无法执行，这样一来，复杂制度虽然可能防止了权力寻租，却可能造成村级治理的失败，甚至导致村级组织的瘫痪。尤其是有着众多国家重点建设任务的地区，一旦村级组织瘫痪，国家任务就无法落地，村级治理也无法进行，基层治理就会陷入困境。本来是为了防止村级权力滥用的复杂制度就走向了反面，不仅无法调动村干部的工作积极性，而且让希望有所作为的村干部陷入到势均力敌的两派斗争而无法作为。

复杂制度的化简

　　越是复杂的制度，越是容易为各方利益主体提供利益诉求的制度空间，也就越是能为不同利益诉求的人提供相互斗争的制度空间，从而就越是可能造成制度效率的低下和制度运作的高成本，并因此导致基层治理陷入困境。为了防止基层治理陷入困境，就必须对复杂制度进行化简。

　　L 县官员总结说，村级四套班子换届，最怕两派势均力敌，相互牵制这样就会成事不足败事有余。如果四套班子都是一派的人当选，就很好办事，因为不用磨合且不会有相互牵制。一派当选，另一派在野，在野就变成了监督，监督可以防止当选一派权力滥用。

　　为了保证村级组织具有战斗力和行动力，地方政府就有积极性来对复杂制度进行化简，以保证选出来的村级组织班子具有行动能力，既能处理好村务，又能协助上级完成各项行政任务。

　　制度化简的第一步就是由村支书兼任村股份合作社董事长。虽然董事会是由股民代表会议(与村民代表会议同构)选举产生的，并由董事会推选产生董事长，但在乡镇强力推动下面，一般村支书都是作为董事会当然候选人参选，并且在当选之后作为当然代表被推选为董事长的。虽然 L县董事会是由股民代表选举产生的，绝大多数村庄却都是按乡镇安排选村支书进了董事会并被推选为董事长的。不过，既然制度规定董事会是由股民代表会议选举产生，股民代表会议就可能不选村支书为董事会成员，而是另选他人。L 县实践中也确有 20% 的村支书未被选为董事长，按照相关规定，村财务一支笔实际上是董事长的一支笔，但在 L 县实践中，如果村支书和董事长不是同一个人，一般还是强调村支书一支笔，在董事长与村支书形成对抗时，乡镇允许重大村务决策和村财务报销只需村支书、村主任和村监委会主任签字即可，取消掉了村董事长的签字权。

　　制度化简的第二步是规定由村支委委员兼村务监督委员会主任。2007 年浙江武义县后陈村之所以设立村第三委的村务监督委员会，是因为村庄反对派对当权的村两委不放心，要对两委进行监督，从而分权出来的。问题是，在村庄两派激烈斗争的情况下面，反对派当上村监委会主任，他就可能凭借监委会主任的否决权来否决所有他们不同意的两委决定，从而出现村庄任何决策都无法达成、村庄治理陷入困境的问题。为了防止实行村务监督委员会以后村庄普遍出现的这种治理困境，浙江一些县市规定，成立村务监督委员会，且由村民代表选举产生村务监督委员会三名委员，再由监委会委员推选产生村监委会主任，但规定必须推荐主管纪检监察的村支委委员当村务监督委员会主任。事实上，不仅浙江大多数县市有规定或要求，而且广东、河南等在行政村设立村务监督委员会的省区都有类似规定或要求。

　　与地方政府要求选支书为董事长但实际上一般都有 20% 的村支书在村民代表会议上不能被选入董事会一样，虽然地方政府明确要求由村支委兼任村务监督委员会主任，在召开的村民代表大会上，村支委却可能无法选入村监委，也就不可能推选为监委会主任。有些村庄派性斗争十分激烈，斗争焦点有时就转移到村务监督委员会选举上来，结果就是选出的监委会中不仅没有村支委，而且没有一个党员。对此地方政府的可能应对办法是由村支委来分管村务监督委员会，从而就取消了村务监督委员会。

　　复杂制度的以上化简，是尽可能将已经分设的四套村级组织班子进行合并，从而减少四套班子的相互否决。以前村级班子主要是村支部与村委会，协调好了村支书与村委会主任的关系，村级组织就可以顺畅运作了。新设的村股份合作社董事会和村务监督委员会，虽然可以减少村干部的寻租行为，却可能极大地降低村级组织的运作效率，且给了村庄所有群体通过复杂制度来表达诉求的机会，从而可能导致某些村庄村级治理的困境。通过引导村支书兼任村董事长，村支委兼任村监委会主任，将四套班子又化简为村支部和村委会的两套班子，从而提高村级组织运转效率，减少村级治理的困境。即使如此，在浙江 L 县，仍然有 20% 的村支书不能入选村股份经济合作社董事会，也有 20% 的村支委无法当选村监委会主任。恰恰出现这样意外的村庄一般都是派性斗争十分激烈的村庄。而且，村支部和村委会之间，村支书和村委会主任之间，也可能会有激烈对抗。

　　浙江实行联村干部制度，即每个行政村都有乡镇干部包村负责。这个包村负责的重点是要让村级组织运转顺畅，从而既可以处理好村务，又可以完成上级布置的行政任务。联村干部最担心的是村级组织换届中形成势均力敌、相不让步、相互对立的两派。村级组织换届结束了，三年一个任期，一年多还无法完成新班子的磨合，各种工作无法开展，联村干部就完不成任务。因此，在村级组织换届时，联村干部就会想方设法尽可能让同一派的人当选，其中一个做法是鼓励村支书组阁，即由村支书推荐与自己配合得来的村委会主任竞选。一旦村支书支持的村委会主任当选，支书主任关系融洽，工作就好做多了。如果支书推荐的主任候选人落选，另外一派的人当选，村庄各项工作的开展就会十分困难。村支书一派，村委会主任一派，两派激烈斗争，形成均势，这样的村就成为了问题村，一般乡镇干部联村可能就无效，乡镇就可能安排能力强的领导干部来联村调解，经过磨合，少则半年，多则一年时间，势均力敌的两派终于认清现实，达成妥协，开始合作来开展工作。

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