许汉泽 李小云：精准扶贫：理论基础、实践困境及其路径选择——基于云南两大贫困县的调研

　　社会互构论试图将个人与社会之间关系理解为一种“互构共变”的关系，使二者达到一种弥合，着眼于个人之见、个人与群体间、群体间、个人与社会间、个人与国家间、社会与国家间等多重关系与逻辑，并对我国社会转型期的个人与社会的相互建构与型塑做出了具体阐释。在社会互构论指导下的扶贫实践超越了个体主义与社会结构二元对立的矛盾，提倡要多元互助、制度衔接，具体来看非常注重社会组织扶贫、社会支持网络扶贫、市场组织的社会责任以及制度衔接性扶贫。

　　“精准扶贫”战略就是要突破个体主义与社会结构两种扶贫范式之间的鸿沟，在政策执行过程中一方面要加强对于建档立卡贫困个体的救助，另一方面也非常注重通过开发式扶贫转变当地经济结构以及建立完善的社会保障制度，做好扶贫开发和农村低保两项制度有效衔接。既要在制度层面注重发育合理的识别、帮扶、管理和考核机制，提高兜底强度和效果，又要加强对贫困户自身能力的建设，从“输血”转变为“造血”，最终消除贫困、实现个人与社会之间的良性互构。

“精准扶贫”政策的实践困境的内在矛盾

　　（一）精细化与碎片化、条块化的矛盾

　　“精准扶贫”主要是对“大水漫灌”粗放扶贫模式的转变，针对不同贫困区域环境尤其是不同贫困农户的状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。“精准扶贫”政策执行过程之中采用的是建档立卡、精确到户到人的极为严格瞄准机制，这样一方面确实能够减少扶贫资源在传递过程之中的流失与瞄准偏离现象的发生，其他不是建档立卡的非贫困户很难再捕获到自上而下的扶贫资金和项目；但是这种基于严格瞄准机制的扶贫政策在具体实践的过程之中又可能会带来扶贫治理碎片化的效果。调研发现在强调扶贫资源要根据不同情况要分配到户到人之后，大量的扶贫资源就会被分散使用，而很难发挥集聚效应。

在“精准扶贫”政策提出之前，我国政府实行的是村级瞄准和片区开发相结合的扶贫方式，扶贫资源会下沉到村庄这一层级，大多会被投入在“整村推进”等村庄层面的交通、水、电等基础设施方面，能够将有限的扶贫资金集中起来办大事。而现在推行“精准扶贫”政策之后，扶贫资金大部分被投放到了瞄准性领域，比如说产业扶贫、房屋改造等入户项目方面。但是由于农村社会具有异质性，贫困户每家的致贫原因都是各不相同，当有限的扶贫资金按照建档立卡所调查的情况进行操作的时候就会面临很大的困难。一方面，扶贫资金被分散使用，很难再集中起来打造统一的村级扶贫项目，使其用效益大打折扣，不能发挥规模优势，产生碎片化的治理效果。另一方面，扶贫资金被分散的传递给贫困户之后，由于贫困户的贫困深度不同，少量分散化的资金也很难发挥脱贫致富的作用。以危房改造项目为例，按照目前标准每户补贴三万元左右，但是农村新建房屋至少需要十几万元，(点击此处阅读下一页)对于贫困户来说还是远远不够。

　　“精准扶贫”要求不同的部门都要参与到扶贫攻坚的工作之中，构建出了一个大扶贫格局，这样虽然能够动员更多的力量和资源投入到扶贫领域，但是也带来了各个部门之间条块化治理问题。以我们在云南的调研为例，当地州县由于资金有限，在扶贫攻坚的巨大压力之下只能主动去整合各个行业的资金。但是虽然“四到县”之后，县级政府能够有权力使用和分配扶贫资金，但是整合而来的资金却又受制于各个行业自身的管理办法，基层政府更不敢去突破各个行业的条例限制。各个部门的扶贫资金下发时间不一致，甚至有的时候不能够及时下发影响项目开展。用当地扶贫干部的话，“各种扶贫资金和项目看似热闹，但是各自为政，效果不明显”。

　　（二）制度性治理与运动式治理的矛盾

　　扶贫工作是我国政府长期以来非常重视的工作，自从上世纪80年代成立专门的扶贫机构、实施大规模的扶贫计划，扶贫工作就被纳入到了政府正式的科层体制之内，并开始逐渐走向制度化。但是另外一方面，扶贫工作却又在政府部门一直处于较低的地位，尤其是在重视经济发展的地方政府，扶贫部门在科层体系之中位于边缘的位置，我们调研的国家级贫困县M县扶贫办，目前工作人员只有5人，扶贫办主任还是由发改局局长兼任。在目前的基层治理体系之中，乡镇也没有专门的扶贫科室和人员，都是从其他部门抽调过来搞扶贫工作。只有在扶贫攻坚要求2020年之前消除所有贫困人口这么大的任务和压力之下，各级部门签订脱贫军令状，扶贫工作才开始上升成为中心任务。

　　因此，有学者指出目前我们的扶贫攻坚之中，采用的是运动式治理的策略，国务院表示希望在6年内让贫困线以下7017万人口全部脱贫，这样算下来平均每月减贫100万人。于是，扶贫作为一种治理运动，便在地方轰轰烈烈的开展起来。在M县，成立了扶贫开发与基层党建整乡“双推进”工作领导小组，由县委书记任组长，县政府县长任常务副组长，县委副书记、组织部长、副县长任副组长，相关部门单位负责人担任成员的“双推进”工作领导小组，组建相应工作机构。明确19名处级领导挂钩联系到村，38个县直机关党支部一对一结对到38个贫困村党支部，形成了省州县乡四级领导分片挂钩联系帮扶体系，为了确保扶贫项目上的保障，还配备一名专职副科级组织委员，配齐党政班子成员，另外还选派新农村建设指导员、第一书记、大学生村官、边防民警村官“四支队伍”来开展精准扶贫工作。

　　这种运动式治理模式，虽然一方面在短时间内动员大量资源与社会力量投入到扶贫领域，能够“集中力量办大事”，但是另一方面却这种治理模式具有临时性、不可持续的劣势，现在有的地方出现了扶贫的“急躁病”，扶贫工作急于求成，甚至还带来了“逼民致富”、“扶贫致贫”、“精英捕获”等一些负面的治理效果。大量机关干部被派到贫困村进行驻村帮扶也会不同程度影响到原单位的本职业务工作，这种临时性的扶贫工作领导小组由于不属于正式的科层组织也难以发挥长久持续效果。贫困问题是社会转型时期所长期面临的社会问题，即使在2020年全面建成小康社会之后，各贫困县也都是摘帽不脱政策，也会有相关政策的持续支持，所以扶贫工作应该加快从运动式治理向制度化治理的转型，探索精准扶贫的长效化、制度化的实践机制。

　　（三）社会扶贫与经济开发之间的矛盾

　　目前我国农村的反贫困政策已经从过去的救济式扶贫转变为现在的开发式扶贫，有的地方叫产业扶贫，有的地方叫开发扶贫。精准扶贫所要求的“五个一批”工程之中就明确指出要通过产业发展脱贫一批，而目前投入到产业发展上的扶贫资金也已经占到所有资金的70%以上。

　　目前在整体上我国的扶贫思路还是延续上世纪90年代开发式扶贫的思路，即在国家的支持下利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，依靠经济组织和市场化的方法带动贫困户脱贫致富。但是社会扶贫与经济开发的内在逻辑上并不是一致的，前者遵循的是扶贫济困的社会道德逻辑，后者则更多追求的是市场竞争的经济发展逻辑，二者之间的张力和冲突是影响目前“精准扶贫”政策实行效果的关键。产业扶贫的政策设计往往暗含的假设是认为只要本地区产业得以发展，扶贫项目得以落实，项目资金得以投入，贫困户的收入就能够提高，能力就能提升，也就可以脱贫致富。但是，利用市场化方式进行扶贫开发容易发生的意外后果是，贫困户处于被排斥的劣势地位，最终获利的往往是公司和大资本。

　　从调研的情况来看，追求经济效益的开发型项目并不能够完全使所有贫困户收益，而基于贫困户不同情况的瞄准型项目，又很难发挥规模化的市场效益。我们调研的M贫困县的产业扶贫项目，主要是让贫困户进行猪、牛、羊的养殖，养猪、养羊补贴500元/头，养牛补贴5000元/头。但是养殖业属于劳动密集型产业，一方面贫困户在养殖方面投入了很大的劳动力，而丧失了外出打零工的机会成本，另一方面小农户各自分散养殖由于不成规模，也很难打造自己的品牌和市场，带来的经济效益甚至还不如打工多。

　　J贫困县N镇的产业扶贫项目，主要是进行玛卡、辣木、三七等经济作物的种植，为此成立了农业生物科技有限公司，采用的是“公司+基地+农户”的运作模式，流转农户土地3400亩，单价为500元/亩。但是这种市场化的经营模式又缺少了对于贫困户的特殊照顾与扶植，当地贫困户沦为农业公司的打工者，被流转土地的贫困户只能依靠地租以及在产业基地打工带来的微薄收入，在整个市场化的产业价值链之中，贫困户处于最底端的位置。最终获得利益的却是承包土地的外来老板，实际上并没有带动周围的贫困户脱贫致富。

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