刘守英：宅基地改革的需求与理论

　　从十六大以来，宅基地制度改革就提出来了，但一直没有突破。原因是什么？政治上的考虑是一个因素，宅基地被认为是农民安身立命的地方，担心如果改革做的不好，农民就没有立锥之地。另外，也有一种观点认为，宅基地改革只在极少数城郊发达地区有需求，大多数农区没有。十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，2015年在全国选取33个试点县市，启动农村土地改革三项试点试验，试点之初，宅基地制度改革试点有15个，后来为了统筹推进改革，将改革范围扩大到了33个试点，而且中央在宅基地改革方面的口子也在不断地放。我们要考虑的是，宅基地制度改革到底有没有需求？

宅基地制度改革需求的三个方面

　　一是农民的代际变化带来农民与土地、农民与村庄的粘度变化。如果这两个关系还一直保持的很紧密，改革必要性就会大大下降。为什么现在很多人坚决反对宅基地制度改革？源于他们仍固守乡土中国的土地观——土地是命根子，不能丢，不能放，所以不能改。如果农民跟土地和村庄的粘度还那么紧的话，是改不动的。实际上，经过多年的发展，农民和土地的关系已经在发生变化，笔者到泸县调查和试验跟踪发现，作为未来我国城乡转型的革命性的一代，“农二代”的生活方式基本上已经城市化了，他们跟农业的关系已经不是那么紧密了。他们对土地的观念也发生了重大变化，他们跟村庄的关系也在变化，由乡土变故土、家乡变故乡之势，必须正视这些变化。我们隐约感到，未来“农二代”的落脚很有可能在县城或者镇里，不一定落到村里，当然这不意味着他们会与村庄断根。现在可以看到“农二代”在城市买房的人增加，孩子读书在县城，对他们跟乡村的关系正在发生的变化不能视而不见。粘度是观察宅基地制度改革非常重要的指标，粘度的变化反映了农民跟土地、农民跟村庄关系的改变，如果粘度松动了，就有改革的机会了。当然这里也有一个重要的政策把握，就是改革的节奏。改革的节奏取决于农民与土地以及村庄粘度的松动程度，不同代际的农民跟村庄和土地的关系，影响着宅基地制度改革的节奏。

　　二是村庄的演化和分化。现在一些人讲乡村振兴，越来越陷入浪漫主义情怀，这非常危险。前几年都在担心农民苦、农村破、农业危，现在怎么一下子农民成为最令人羡慕的职业？还有人认为乡村振兴就是把所有的村庄振兴一遍，怎么可能呢？我们要认清基本现实，这个基本事实就是未来我国的村庄还会进一步分化，而不可能齐头并进。所以，我们认为，村庄的死和村庄的活是基本问题，如果规律上未来只有少部分村庄的复活，那大部分的村庄未来走向何处？这是一个问题。第二个基本事实，村庄适度的聚集是避开不了的现实，不可能还按以前自然村落为基本单位安排宅基地。村庄的演化和村庄的分化，直接带来对原来宅基地分配制度、宅基地使用制度、宅基地财产权制度的影响。

　　三是乡村经济活动在起变化。笔者最近在各地调研发现，我们原来对农业的定义、农业的功能、农业的形态在理论和政策的认识上都太窄、太单薄了。最近去日本考察，对比日本的农业农村发展，一个强烈的感受是，我们为了城市和工业发展，把农业越变越窄，变成就是解决吃饭问题。现在来看，整个农业的内涵必须改变，事实上也在改变。农业的功能也要从单纯的满足食品需求到健康、安全、文化的功能转变，进而带来农业的产业裂变。农业经济活动变化之后，传统以耕作为半径的村庄聚落形态也会变化，这个变化对我们宅基地制度改革也会产生了重大的冲击。

　　从以上三个方面来看，宅基地制度改革的需求不仅仅是在发达地区存在，也在大多数的传统农区存在。这些地区“农二代”跟土地和村庄的关系变化是最大的。原来我们宅基地制度的基本安排，在整个乡村的三个因素发生变化以后，必须作出改变。如果不作出改变，宅基地制度会成为乡村转型和城乡关系滞后的最重要制度安排。

宅基地改革最难的地方在哪里？

　　笔者认为宅基地改革难在如何破宅基地制度的特殊性。我们设置了一套非常复杂、非常奇特的制度安排，这套制度安排原来基本上是负责两个基本目标：一是保证农民有住所；二是保证耕地可控。为了这两个目标，宅基地制度的设置越做越特殊。特殊性的第一点就是为保证每个人有住所，实行无偿分配，这就是宅基地取得的无偿性；第二是宅基地的成员性，就是以集体组织成员作为分配的基础；第三是宅基地财产权的残缺，只有居住权，无财产权、收益权、转让权；第四是村庄的封闭性，其他人和资本的都不能进来，进来之后都是不怀好意的。这些特殊性安排带来的结果就是，这个制度是不能动的。宅基地制度改革，就要想办法在这四件事上找到突破口。

宅基地改革的三个理论问题

　　一个是集体所有权和农户成员权。承包地是集体所有制下农地的承包权到农户，所以集体所有制就是成员权所有制。宅基地在所有制安排上跟承包地在所有制上都叫集体所有制，但是在所有权的权利安排是不一样的。对于宅基地，集体所有权有实实在在的权力，能分配和管制宅基地，从宅基地上获取收益，以及管控村庄分到农户以外的公共部分，这个到底怎么理解？在农村，同样是集体土地（承包地和宅基地），却产生了两种不同的集体所有权的制度安排。

　　第二是宅基地的事实权利和法定权利。从宅基地的财产属性来看，农村的几类土地里面，农民真正认为最具有财产特性的就是宅基地。从领证情况看，农民认为宅基地是祖祖辈辈传下来的，对宅基地财产属性认识是最强的。但是，宅基地权利的赋予和获得上，又不是按财产权取得的，是通过公权力分配给农民的。在法律内涵上，分配给农民的使用权又没有财产属性，只有居住属性，不能作其他使用，只能盖房子，不能转让和出租，也不能交易。所以就产生了一个问题，历史上习惯形成的宅基地的事实权利，和通过公权分配给农民的宅基地使用权，这两者差异很大。目前进行宅基地制度改革时，我们所采取的给农民宅基地权利显化的方式，都是通过公权力显化的，而且都是通过政府权利的安排来给农民一部分分配的权力。所以，这里就面临一个很大的问题，即宅基地和农村承包地的“三权分置”，是不是赋予其财产权的属性，如果赋予了财产权的属性，第一权利的赋权要全面；第二公权要降低；第三宅基地的使用、交易财产权应该是以权利的认定为基础，以权利价值为基础。

　　第三是宅基地使用权和集体建设用地使用权的关系。目前宅基地权利的赋权只有居住权，而当前推进的集体经营性建设用地的改革，却赋予了其出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价权利，超越了宅基地制度改革的内容。那么宅基地能否作为集体建设用地具有同等的权利呢？这是我们接下来需要面临的一个问题。

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