贺雪峰：论农村宅基地中的资源冗余

　　在实践中，贫困地区获得的增减挂钩指标大都是拆了农民的房子按退出的宅基地来计算面积，但结果是，农民的房子拆了，宅基地退出了，指标也挂钩到城市了，复垦出来的耕地根本就无法耕种而被抛荒。

　　这里的资源错配有四点：一是不该拆农民的房子；二是农民没有宅基地就不可以再返乡了；三是复垦的投入浪费了，因为复垦出来的耕地无法耕种；四是指标换来的资金提高了城市建设用地成本，从而增加了农民城市化的成本。唯一的好处是将发达地区的资金以指标交易的形式转移到了贫困地区。但既然是资源转移，何必去拆农民房子，而不直接通过公共政策来实现更加公开也更加公平有效率的转移？

　　也就是说，现在越来越多人倾向将增减挂钩作为主要政策手段来为农民增加所谓财产性收入、来为贫困地区筹措扶贫资金以及来为地方政府获得新增城市建设用地指标，结果就是地方政府及农户为了获利而将本来不应该拆的房子拆掉了，不应当退出的宅基地退出了。这种政策的极端就是将大量缺少在城市体面生活能力的农户不可逆地推向城市，农民一旦进城失败也不能再返乡，遇到世界性的经济周期，国家也就失去了农村这个退路，农村也就不再能充当中国现代化的稳定器与蓄水池了。

　　从增减挂钩的政策初衷来看，虽然花费代价极高，却能将农民该退不该退的宅基地都腾退出来复垦为耕地，从而增加了中国耕地面积，守住了中国18亿亩耕地红线。

　　下面我们就来讨论宅基地退出本身。

　　三、农民退出宅基地应当是一个过程

　　之所以农民进城之后仍然愿意保留在农村的宅基地，是因为农民有对自己进城风险的清晰评估，他们担心万一进城失败还要返回农村，就保留下宅基地这个退路。从农民角度来讲，所谓宅基地不过是一块不方便耕种的坡地、旱地、荒地，在上面建了房子，为农业生产和农村生活提供服务与保障。

　　农民进城安居后，就不再需要宅基地了，他们就自然会在宅基地上种树、种大豆、种蔬菜、种粮食等等，这是一个自然而然的过程，即使今天也在全国大多数中西部农村进行着。一旦进城农民进城失败了，他们还可以回来在原来宅基地上建房子居住生活。[7]

　　现在增减挂钩政策通过给退出宅基地农户补偿而让农户永远退出宅基地，农民即使进城失败也不能再回来。一旦宅基地退出可以获得补偿，以前农民自动退出的宅基地就变成待价而沽，无论退出宅基地能否复垦为耕地，所有农民都会拿宅基地与地方政府讨价还价。地方政府尤其是占有最多土地资源的中西部地区的地方政府，不可能拿出巨额资源补偿退出宅基地的农民，所以真正进城不再需要宅基地的农户也会中止正在退出宅基地的行为。

　　按中国有2亿多亩宅基地计算，以20万元/亩让农民退出宅基地，地方政府需要筹措40万亿元资金，按10年计算，每年需要4万亿元。显然，地方政府不可能拿出如此巨额财政资金。

　　一般来讲，农民退出宅基地的办法有两种：

　　第一种，农民进城并在城市安居了，他们不再需要返回农村，就会自动将宅基地复垦种粮食。在现阶段，因为中国仍然处在发展过程中，城市无法为所有进城农民提供稳定就业和高水平收入，国家也无法为所有进城农民提供在城市体面生活的社会保障，进城农民就会为防止进城失败而留下返乡退路。

　　因此，他们一般都愿意保留自己在农村的宅基地，即使这些宅基地多年不用已经复垦种了粮食，他们仍然可能在进城失败后重新在宅基地上建房。农民保留宅基地是他们在当前中国经济发展阶段的保险行为，是相当理性的，也是中国城市没有出现大规模贫民窟的原因。

　　这种办法的好处在于，农民退出宅基地是一个自然而然的过程，是基于农民自身的理性选择。国家在其中只起有限作用，地方政府也无须花费巨大财力。并且，农民理性保留宅基地为中国避免出现城市贫民窟和应对经济周期提供了基本条件。

　　坏处则在于，宅基地退出是一个相对缓慢的过程，开始时只是一些边远地区农民搬到交通便利的地方或在城里买房，这些村庄空心化了，宅基地自然退出了；再就是相对便利的村庄也变得萧条，因为城市生活让农民生活更加美好，这些地区也逐步退出宅基地。随着中国现代化和城市化的完成，国家有能力为所有进城失败人口提供在城市基本生活的保障时，农民就越来越不需要农村退路，农村宅基地就自然而然地退出还耕了。这个过程也许要20年。

　　第二种，在农民仍然普遍无法在城市安居的情况下，通过增减挂钩政策等制度手段人为推进农民退出宅基地，甚至以此来达到让农民获得财产性收入及精准扶贫的目的。这将会造成一些负面影响，一方面地方政府必定要付出极大的财政成本，另一方面是大量进城失败的农民可能无法返回农村，从而在城市形成大规模的居无定所的漂泊农民群体，形成大规模城市贫民窟，也使中国丧失应对经济周期的能力。

　　但这种办法也有一定的好处，就是可以更快地让农民腾退出宅基地，从而在短期内增加农村耕地，数量大约1亿亩。

　　现在我们来比较这两种方式，核心是第二种方式要获得由宅基地复垦出来的大约1亿亩耕地的代价是多少。这个代价主要有二：一是地方政府支付的财政成本，按20万元/亩计算，1亿亩需要20万亿元，这个代价是很高的；二是农民不可逆进城所可能造成的城市大规模贫民窟以及丧失应对经济周期能力的风险，大规模贫民窟和丧失应对经济周期能力的风险都是政治风险，即发展中国家通常出现的经济发展过程中的政治社会不稳定的风险。显然，无论是20万亿元的财政代价还是政治社会风险，都是不可承受之重。

实际上，第二种方式相较于第一种方式也仅仅是将本来就是土地资源的部分农村宅基地提前复垦。无论是否复垦，(点击此处阅读下一页)宅基地都是中国不可再生的土地资源，早一点复垦晚一点复垦，土地面积并没有增加，只是早一点复垦种粮食可以有经济价值，甚至可以保证中国的粮食安全。

　　不过，当前中国仍然有18亿亩耕地，18亿亩耕地生产的粮食已经供过于求了。所以现在讲粮食安全，关键在粮食生产能力而不是非得将所有耕地都开足马力生产粮食出来。同样，耕地资源并不是要让所有土地变成耕地，而是要保持耕地数量，保留耕地生产能力，要储粮于地。当前中国正开展退耕还林、还水、还草政策，就是因为退耕之后的林、水、草仍然具有生态功能，仍然是中国不可再生土地资源，甚至将来仍然可以开垦为耕地。

　　农民宅基地可以复垦为耕地，但当前中国并未出现粮食危机以致非得复垦农民宅基地来种粮食。农民未来迟早会退出的宅基地是中国未来保有的耕地资源，这个资源的保有比现在复垦用来耕种粮食更重要。当前中国18亿亩耕地出现了普遍的季节性抛荒，国家也开始通过季节性休耕来保持土地地力。这就说明，当前中国并不缺生产粮食的耕地，我们需要的是中国保有生产粮食的能力。从这个意义上讲，宅基地迟一点或早一点复垦为耕地并非大事。如果将本来还要依托宅基地来完成劳动力再生产的农民赶进城市，就不仅是要花费巨大地方财政成本，而且可能造成中国现代化进程中的严重政治社会风险。

　　四、作为资源冗余的农村宅基地

　　在中国快速城市化背景下，指望农民进城“人地挂钩”，即有多少农民进城，就应当增加多少城市建设用地，并同时减少多少农村建设用地（主要是宅基地）。这种政策就过于机械，缺少对中国特色城市化，以及中国农民家庭生计模式的基本理解。

　　中国城市化是农民可进可退的城市化，是农民家庭中年轻人进城、老年人留守的城市化，是年轻时进城、年老时返乡的城市化，是经济形势好进城、经济形势不好返乡的城市化，是运气好就进城、进城失败就返乡的城市化。总而言之，是动态的、可逆的城市化[8]。正是城市化的可逆性使中国避免了一般发展中国家普遍存在的大规模城市贫民窟，使中国具有极强的应对经济周期的能力。在中国实现现代化、完成城市化之前，当前这样动态的农民可逆城市化道路具有极大合理性。

　　农民进城了，农村出现了空心化，一部分农村宅基地闲置了。进城农民在城市务工经商，相当部分进城农户可以在城市体面安居下来，他们不再需要农村宅基地，便将农村宅基地复垦为耕地种树种粮食。万一进城农户进城失败，他们还可以顺利退回农村，因为他们仍然有宅基地，可以在宅基地上建房，耕种自家承包地。农民只要可以与土地结合起来，就有办法解决基本生活。实际上，正是因为进城失败可以退回农村，他们才敢在进城时放手一搏，以投身于那些具有风险也有更多利益的事业。[9]

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