李周：乡村振兴战略的主要含义、实施策略和预期变化

　　为了充分发挥农民和农民集体组织的作用，农民集体组织应以成员有血缘地缘纽带、相互利益更密切的自然村或村民小组为基本单元，政府必须转变职能，改进管理，完善服务，形成政府与有关各方平等参与责权对等运作规范的治理格局。

　　（五）生活富裕是改革开放的重要目标

　　乡村振兴战略实施效果最终要由农民生活富裕状况来评价，这是该战略把生活富裕放在最后的原因所在。生活富裕需要从几个维度来评价：第一，绝大多数农民的绝对收入达到富裕水平，它可以用恩格尔系数低于某个特定值的农户占总农户的比例来衡量；第二，城乡居民和农村居民福祉（包括经济收入文化生活政治权益）差距进入了改革发展成果公平分享的特定区间，它可以用基尼系数低于某个特定值来衡量；第三，收入具有较好的流动性，以反映竞争的充分性。具体包括收入最低20%群体的收入份额有所上升，收入最高20%群体的收入份额有所下降；各个收入群体的人员组成有所变化；特定成员在收入群体中的位次有所变化。第四，农村社会保障体系越来越完善。

二、乡村振兴战略的实施策略

　　实施乡村振兴战略，必须系统分析新时代我国社会主要矛盾在农业领域、农村地区和农民群体中的体现，在此基础上统筹谋划突出区域特色、突破瓶颈制约的全局和长远应对之策，并强化组织管理、创新实施手段，完善标准规范，健全监管体系，建立合作平台，构建协同机制，促进区内合作，拓展区外合作。为了扎扎实实地实施乡村振兴战略，需要采用合宜的策略。

　　（一）因地制宜策略

　　我国乡村地域辽阔，类型多样，差异很大。每个乡村都应根据国家主体功能区规划和自己的实际情况和可用资源制订乡村振兴规划，做好乡村空间布局、生产项目部署、基础设施配置和治理机制设计。其中，位于粮食主产区和核心产区的乡村，应重点加强粮食综合生产能力建设，承担起维护国家粮食安全的责任；位于重要农产品生产区和农业产业化发展区的乡村，应把特色农业做优做强，这两类乡村都要有发展二三产业或一二三产融合发展的视角。不宜发展农业的乡村，应以保护和创造生态系统服务价值为主，旅游资源丰富的乡村可以发展生态风景旅游区等。城镇周边的部分乡村应融入城镇。

　　（二）规划引导策略

政府的主要责任是编制和落实土地规划。为确保土地规划的权威权和严肃性，确保未被征地农民和被征地农民之间的公平，制止农业规划区内的农地非农化行为，必须处理好规划受益区和受损区的关系。在宏观层面上，要把土地规划造成的级差地租征收掉，(点击此处阅读下一页)倘若规划带来级差地租全归受益区，受损区就会想法设法地使自己成为受益区，国家确立的耕地红线等就将不断被突破。在微观层面上，要调整不再具有适宜性的规划内容。规划设计得再好，在实施过程中也可能会出现一些不适宜性越来越明显的内容，对于这些规划内容，应按照项目周期管理的要求定期或不定期地调整，而不能以不变应万变。

　　为了做好土地规划编制和落实，应该做好以下工作：一是完善土地规划的法律法规，保证土地规划的权威性强制性和约束性。二是以生态和环保理念编制土地规划，保障人与自然和谐。三是制定包括控制性规划、指导性规划和施工规划三级规划的土地规划体系，形成从指导性（全国乡村规划纲要）到操作性（乡村总体规划）和控制性（乡村详细规划）层层约束的土地规划体系，增强土地规划的可操作性，使之成为国家宏观调控的重要手段。四是以共同参与、共同负责、共同受益为原则，引入公众参与地方土地规划管理的机制。

　　（三）统筹协同策略

　　各个部门各行其是可以做到部门内自洽，但做不到部门间互洽。要将自洽提升为互洽，必须开展协同，以解决单个部门、单项政策解决不了的问题。大部制可以减少协同需求，仍需要用部门协同机制加以解决。协同旨在保障政策制定的包容性和战略性，使利益相关者通过合作实现稀缺资源共享，通过博弈实现利益均衡。其中，包容性是指凭借制度化协同机制克服公共决策部门化弊端，确保各项政策的互洽；战略性是指公共政策具有引导性，而不是被动应对。协同包括决策协同、政策协调和政策执行三个层次：决策协同层负责战略设计和运行监管，监督协议遵守情况和实施问责制度；政策协同层负责部门、企业和第三部门的协调，使相关政策具有包容性，把协同和服务落到实处；政策执行层注重服务方式创新与改进，注重公私伙伴合作，注重服务供给的多元化、便捷化、品质化和规范化。

　　协同需要五方面支撑：一是增强协同意识，形成协同文化。二是激发协同需求，使可支配资源不同的各方通过协同实现优势互补，化解劣势。三是规范协同制度。借助于协同运作过程监督绩效评估和激励问责等制度，确保参与各方权利责任利益的对称。四是发挥工具功能。运用信息通讯和网络管理技术搭建信息共享平台和服务平台，使信息应用更快捷更高效更充分，使各种服务更公开、更透明、更便民。五是化解协同风险。化解协同风险除了设置退出机制外，更重要的是惩罚不协同行为。这样，随着协同次数的增多和相互信任的增强，协同的自觉性会变得越来越高。

　　政府要进一步健全协调体系，使各类经济主体各个管理部门和各项引导措施在实施乡村振兴战略过程中尽量保持协同；政府要进一步放松管制，让各类经济主体在战略实施中发挥决定性作用；政府要进一步完善服务体系，使各类经济主体得到更好和更优的服务，并以购买服务的方式动员和组织社会力量参与战略实施；政府要进一步完善实施计划，使战略实施有任务书、时间表、路线图和责任人。

　　（四）市场主导策略

　　现实中的库存积压、产能过剩、杠杆率太高和短板太长都是现象，它的本质是市场未能充分发挥应有的作用。消除上述现象，政府主管部门不仅要有调整干预内容和改进干预方式的智慧，还要有让市场机制在资源配置上发挥决定性作用的信心，承担起让所有市场主体积极性充分释放出来的责任。否则，这些现象会以其他形式表现出来，而不会真正被消除。

　　政府与市场的关系实际上是人与人的关系。在农业资源配置上，政府和农民的关系不是简单的舵手与桨手的关系，由舵手发挥主导和引导作用，桨手按照舵手发出的指令和节奏将能量充分释放出来。让市场机制发挥决定性作用，就是让亿万农民在农业资源配置上发挥决定性作用，政府应履行为亿万农户提供各种支持的责任，而不是简单的行使主导农民配置农业资源的权力。

　　发挥资源比较优势、培育产品竞争优势和提升国际竞争力是农户的内生需求，所以这些事情要放手让农户去做，让他们发挥决定性作用。按部就班有可能减少风险，但也可能会贻误时机，且减少风险之得往往抵消不了贻误时机之失，因而要加以改进。政府的主要责任是为遇到难以承受的风险的农户提供适当的帮助，而不单纯是降低所有农户的市场风险。

　　市场管理主体之手和市场主体之手实际上都是有形之手，以有形之手和无形之手形容政府和市场关系需要进行适时完善。将政府概括为看得见的手是因为政府（市场管理主体）只有一个，它的所作所为都能看清楚，将市场概括为看不见的手是因为企业（市场主体）太多，看不清它们各自的所作所为而只能看清它们的综合结果。大数据时代的到来会发生四个变化，一是所有企业的所作所为都变得可观察了，几百年前作出的看得见的手和看不见的手的概括变得不尽完善，今后有可能需要深化认识与调整；二是企业优化资源配置所需的各种条件变得越来越好，其可以发挥决定性作用的范围变得越来越大；三是企业所需的政府服务变得越来越具体，对政府服务的要求变得越来越高；四是政府的所作所为变得越来越透明，在满足上级政府需求和满足所有企业和社会成员需求两个方面是否达到均衡变得越来越容易观察。面对这些变化，政府的理性选择是既要履行保护合法产权维护公平竞争提供公共物品和调节收入分配之职，又要让市场主体发挥决定性作用。

　　（五）质量提升策略

　　农民再多也不会比农产品消费者多，所以农业主管部门必须要有向消费者提供质好价平的农产品的视角，而不是就农业论农业，就农民论农民。现实中存在三个问题：一是盲目追求规模第一产量第一，把好端端的产品做多做滥；二是盲目追求附加价值，把好端端的必需品扭曲为奢侈品；三是盲目追求奇特，使农业生产领域出现劣币驱逐良币的现象，比如以非常规的野菜野味对常规的果蔬畜禽产品的替代。

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