张英洪：为城乡融合与乡村振兴提供智力支持

　　本文系张英洪2018年3月30日在城乡融合与乡村振兴——新型城市化和城乡一体化丛书出版座谈会上发言的主要部分。

　　党的十九大明确指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决“三农”问题作为全党工作重中之重，建立健全城乡融合的体制机制和政策体系，实施乡村振兴战略。长期以来，我始终把“三农”问题尤其是农民权利问题作为全部研究的重中之重。2000年至2011年，我历时11年基本上独立完成了农民权利研究系列成果，出版了《给农民以宪法关怀》《农民权利论》《农民、公民权与国家》《认真对待农民权利》4部著作。

　　在此基础上，我将农民权利放在城市化和城乡一体化的时代进程中去思考和研究。中国正处在快速的城市化进程中。城市化一头连着农村，一头连着城市，生动折射出一个国家经济社会动态变迁的激烈过程，是观察和研究农民权利发展和社会结构变迁最为重要的窗口。自2010年至2017年，我积极组织跨单位、跨专业、跨地域、跨年度的研究团队，以超大型城市北京为主要研究基地，放眼全国，围绕新型城市化和城乡一体化这个主题，紧扣维护和发展农民权利这根主线，经过7年的持续调查研究，完成了新型城市化和城乡一体化的系列研究，其主要成果就是社会科学文献出版社于2014年5月至2017年11月间连续出版的新型城市化和城乡一体化丛书共6部著作：《新市民：北京市农民工市民化研究》《北京市城乡基本公共服务问题研究》《北京市新型城市化研究》《北京市城乡发展一体化研究》《农民荒：北京市农村劳动力老龄化问题研究》《北京市法治城市化研究》。新型城市化和城乡一体化的系列研究，为加快建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系、维护和发展农民权利，提供了多视角的思考和政策建议。

　　在《新市民：北京市农民工市民化研究》一书中，我们将北京市的农民工区分为本地农民工和外地农民工，提出农民工是北京的新市民，并就推进农民工市民化提出了政策建议。同时指出在推进农民工市民化问题上存在的误区与偏差：一是只强调农民工市民化的成本，而忽视农民工的贡献；二是只强调中小城市农民工市民化，而忽视大城市和特大城市农民工的市民化；三是不尊重农民和农民工的意愿，强制推行农民工市民化。实现农民工市民化，是新型城市化的重大任务和根本标志。

　　在《北京市城乡基本公共服务问题研究》一书中，我们从维护和发展农民的社会权利出发，对北京市城乡基本公共服务相关问题作了持续的调查研究，对北京、上海、天津、重庆4个直辖市的城乡基本公共服务状况作了比较研究，对加快实现城乡基本公共服务均等化提出了政策建议。推进城乡基本公共服务均等化是破除城乡二元体制、实现城乡融合发展的关键所在。

　　在《北京市新型城市化研究》一书中，我们对北京市城乡结合部地区经济社会问题进行了深入调查，对北京、上海、天津、重庆、成都、广州6大城市进行了实地考察和比较研究，率先提出了走以人为本的新型城市化道路的重大命题，对新型城市化的内涵作了界定，认为新型城市化是空间布局合理的城市化、是维护农民权益的城市化、是善待外来人口的城市化、是产业结构优化的城市化、是生态环境友好的城市化、是民主法治的城市化，提出把加强制度供给作为新型城市化的基础工程、把依法改革创新作为新型城市化的基本方式、把深化土地制度改革作为新型城市化的关键环节、把推进农村产权制度改革作为新型城市化的重大任务、把实现农民市民化作为新型城市化的战略目标。在本书中，我们基于人口城市化和土地城市化这两个基本维度，提出对农村集体所有制与城乡二元体制所构成的双重封闭排斥体制进行协同改革的分析框架和基本思路，这个分析框架和基本思路可以概括为“两个二”：一是紧扣中国城市化的两个基本体制前提，即（1）农村集体所有制，（2）城乡二元体制。二是着眼于新型城市化的两个基本任务和目标，即（1）改革农村集体所有制，维护和实现农民的集体财产权，保障农民带着集体产权进入城市化；（2）改革城乡二元体制，维护和实现农民的身份平等权，保障进城农民享有公民权利实现市民化。通过走新型城市化道路，维护和发展农民财产权，实现农民市民化，构建平等开放互利共嬴的新型城乡关系，促进城乡融合发展。

　　在《北京市城乡发展一体化研究》一书中，我们从理论研究、政策实践等方面对北京的城乡一体化进程进行了比较系统全面的回顾与总结。在实践调研的基础上，我们提出要重新认识城乡二元结构和城乡一体化。城乡二元结构有静态和动态两种形态，静态的城乡二元结构就是基于农民与市民两种不同的户籍身份，以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，使农民处于“二等公民”的不平等地位；动态的城乡二元结构是基于本地居民与外来人口两种不同的身份，以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市分治、一市两策”，使外来人口处于“二等市民”的不平等地位。动态的城乡二元结构是一种城市内部二元结构。静态城乡二元结构与动态城乡二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。这是实现城乡融合发展的重大体制障碍。与静态城乡二元结构与动态城乡二元结构相对应，我们将城乡一体化区分为狭义的城乡一体化与广义的城乡一体化。只破除静态城乡二元结构的城乡一体化，是狭义的城乡一体化；既破除静态城乡二元结构、又破除动态城乡二元结构的城乡一体化，或者说，既破除城乡二元结构、又破除城市内部二元结构的城乡一体化，是广义的城乡一体化。狭义的城乡一体化是片面的城乡一体化，只有广义的城乡一体化才是全面的城乡一体化。城市化可以破除城乡二元结构，也可以强化城乡二元结构。我们不能简单地认为城市化就会一定推进城乡一体化发展。没有现代公平正义的制度变革，城乡一体化不会在城市化发展中自动实现。

　　在《农民荒：北京市农村劳动力老龄化问题研究》一书中，我们按照“谁来种地、如何种地，谁来养老、如何养老，谁来治理、如何治理”的基本框架，对北京市农村劳动力化问题进行了深入分析和考察，对外来务农人员进行了专题调研，对人口老龄化和生育政策作了相关研究，跟踪调研和总结了北京市在“谁来种地、如何种地，谁来养老、如何养老，谁来治理、如何治理”诸多方面的实践探索经验，提出了积极应对农村劳动力老龄化的对策建议，其核心要义，一是开放农业产业发展空间，让农业成为城乡居民都可以选择从事的有希望的产业，积极培育和发展新型职业农民；二是实现城乡基本公共服务均等化，让从事农业生产经营的人们同样享有基本的公共服务，过上有尊严的体面生活；三是传承和弘扬中华优秀传统文化，包括农本文化、孝道文化、自治文化、民俗文化以及生育文化，加快调整计划生育政策，尊重和保障公民的自主生育权，鼓励生育，保障家庭，制定《家庭保护法》，将计划生育机构全面转型为家庭保健和养老服务机构；四是加快老龄化社会的法治建设，制定《老龄人福利法》，实现中华传统优秀的尊老敬老文化与现代国家的社会福利政策有机结合。

　　在《北京市法治城市化研究》一书中，我们坚持问题导向，针对传统城市化中的一系列突出问题，鲜明提出法治城市化的主张。传统城市化存在两个突出问题：一是在人口城市化上，进城农民不能实现市民化，农民应当享有的基本公共服务得不到有效实现和保障；二是在土地城市化上，农民自身的土地和房屋被强征强拆，农民的财产权利和人身权利得不到切实的保障和实现。传统城市化塑造了两种异化的政府行为模式：一是在强征农民土地、强拆农民住宅上积极乱作为；二是在实现农民工市民化上消极不作为。传统城市化制造了两种社会病：一种是城市社会病，在城市形成了数亿人的农民工阶层，导致城市失衡；二是农村社会病，在农村造成了上亿人的留守儿童、留守妇女、留守老人，导致乡村衰败。针对传统城市化中的乱象，我们认为新型城市化应当是法治的城市化。所谓法治城市化，就是将城市化纳入法治轨道，以法治思维和方式城市化，在城市化进程中规范和约束公共权力，尊重和保障公民权利，维护和促进社会公平正义与文明进步。为此，我们建议，一是要把政府和领导带头守法作为头等大事；二是要理性认识和对待权力与资本，对二者既不能迷信，也不能消灭，而是要规范与约束；三是要做好户籍改革落地后的农民权利保障；四是要实现外来常住人口的市民化；五是要制止和消除城市化进程中的违法犯罪现象。在法治中国的大背景下推进新型城市化，应当让广大老百姓在城市化进程中享有基本的权利和尊严，而不是失去家园和生命。要把保护人权和产权作为法治中国建设的主线，贯彻到城市化进程中去，使新型城市化的过程成为法治中国建设的过程。

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