张英洪：从北京村庄分化实际谋划振兴

　　在城镇化进程中，我国传统的村庄发生了很大的分化。北京作为国家首都和超大型城市，经过长期的市场化改革、城镇化发展，村庄分化已经非常明显。实施乡村振兴战略，应当根据各村庄分化的实际与特点，更有针对性地制定乡村振兴规划和公共政策。

　　北京村庄分化类型及政策重点

　　北京的村庄分化几乎呈现出了我国村庄分化的各种基本类型。据调查，北京３９８３个村已经分化为“三无”村、拆迁村、倒挂村、空心村、传统村等类型。

　　“三无”村是指无农业、无农村、无农民，但有集体经济组织的村庄。这类村庄尚有５６个，丰台区卢沟桥乡三路居村、顺义区南法信镇卸甲营村等是典型。针对这类村庄的政策重点：一是确保集体资产的公平合理处置，保障农民带着集体资产参与城市化，维护村集体和村民的集体资产权益。二是将此类村庄全面纳入城市街道和社区管理轨道，由政府公共财政提供各类基础设施和公共服务，减轻或剥离集体经济组织承担的社区公共治理和服务的成本，保障原村民有序参与社区公共治理。三是发展壮大集体经济，强化对集体经济组织的监督管理服务，维护其作为特别法人的市场主体地位，保障村民股东对集体资产的所有权、经营管理权、收益分配权等各项权益。

　　拆迁村是指因城镇化建设征地或居住环境改善等因素拆迁或搬迁上楼的村庄。这类村庄有７２０个，海淀区上庄镇西马坊村、昌平区北七家镇郑各庄村、朝阳区高碑店乡高碑店村等是典型。针对这类村庄的政策重点：一是切实保护拆迁村民的财产权益，妥善处置集体资产，合理管理和有效使用征地补偿费用。二是对于纳入城市规划区内拆迁上楼村，一般应当实行撤村设居，撤销村委会建制，建立居委会，统一纳入城市社区管理和服务。三是在完成集体产权改革的基础上，实行“政社分离”，保留和发展集体经济组织及其所属的企业，维护集体经济组织成员权益。

　　倒挂村是指外来人口多于本村户籍人口的村庄。这类村庄有１７３个，主要分布在城乡结合部地区，但在远郊区也有部分村庄比如延庆区张山营镇龙聚山庄村属于人口倒挂村。针对这类村庄的政策重点：一是必须以更加公平包容的心态和政策对待外来人口，保障外来人口平等享有基本公共服务。二是村庄的社区治理要对外来人口开放，保障外来人口平等参与社区公共事务的治理。三是在城乡结合部地区的倒挂村，在进行集中上楼的城市更新改造时，要预留村集体产业用地，同时在实现村民上楼改善居住环境和条件中，要着力推行集体建设用地建设租赁住房，让外来人口同样改善居住环境并成为新市民。

　　空心村是指在城镇化进程中大量中青年人口流出村庄进城务工经商或在城镇安家置业，人口稀少、闲置农宅较多的村庄。这类村庄有４８个，主要分布在远郊地区。针对这类村庄的政策重点：一是区别对待空心村，对具备开发价值和条件的空心村，可以公平合理开展闲置农宅利用，发展乡村旅游、特色民宿、健康养老等产业，鼓励和引导农民建立住房合作社，与外来资本合作共同开发、盘活利用闲置农宅；对缺乏开发利用条件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下适当进行村庄合并。二是深化农村宅基地制度改革，创新宅基地“三权分置”具体实现形式，核心是尊重农民的自主选择和市场经济规律，赋予和保障农民宅基地和住房的财产权利。

　　传统村是指保持和延续传统乡村风貌、村庄形态基本稳定的村庄，这是京郊农村的主体形态，也是实施乡村振兴战略的重点地区。这类村庄有２９８６个。针对这类村庄的政策重点：一是立足于传承和弘扬中华优秀乡村文明，重新认识乡村价值，在美化好乡貌的基础上，使人们能记得住乡愁，着力强化传统村庄的保护。二是区别对待已经建成的美丽乡村和将要建设的美丽乡村。对已建成的美丽乡村，重在维护和实现高质量发展；对正在或将要建设的美丽乡村，尽量在保留原有村容村貌的基础上实现改造提升，改善人居环境，禁止大拆大建。三是鼓励和规范社会力量参与乡村活化与再生工作，充分发挥村民在乡村振兴中的自主性、积极性、创造性，探索多种形式实现乡村振兴。

　　北京乡村振兴的五个着力点

　　北京是一个常住人口超过２１７０万、农业户籍人口２３０万、农业从业人口５０余万的超大城市，人均ＧＤＰ将近２万美元，城镇化率达到８６．５％，城镇化与逆城镇化并存，具备率先实现乡村振兴的经济基础条件、区域优势和城乡结构特点。北京实施乡村振兴战略，需要把握好以下几个着力点：

　　一是有序推进撤村建居工作。对于城市规划区内已经拆迁上楼、符合撤村条件的村庄，要撤销村委会建制，建立居委会，统一实行城市社区管理，政府统一承担社区治理服务费用，村民自然转为城镇居民，享有城镇居民统一的社会保障待遇和服务。撤村建居时不撤社，保留农村集体经济组织，发展股份合作经济，加强集体资产的经营管理，维护集体股东的合法权益。

　　二是加快实现城乡基本公共服务均等化。实现城乡基本公共服务均等化是消除城乡二元体制差距、推进城乡融合发展、保障城乡居民权利平等的基础性、关键性公共政策。各级政府要认真落实户籍制度改革，真正将取消农业户籍与非农业户籍划分、统一登记为居民的户口改革政策落到实处，废止征地农转居政策；建立健全覆盖全体城乡居民的医疗、养老等社会保障网络，持续提高农村居民社会保障待遇水平，消除城乡居民之间、各种人群之间过大的社会保障待遇差别，实现社会保障在全市范围内的自由接续转移；大力优化财政支出结构，进一步提高社会保障等民生支出比重。

　　三是加大农村基础设施和公共服务设施建设力度。将基础设施和公共服务设施建设的重点放在农村，全面提升农村基础设施和公共服务设施建设水平，对农村基础设施和公共服务设施进行统一管理和维护，将建设与维护费用纳入各级政府财政预算予以保障，切实减轻农村集体经济组织的负担。

　　四是全面深化农村集体产权制度改革。在集体经营性资产上，自上世纪９０年代以来，北京就按照“资产变股权、农民当股东”的原则，对集体经济组织进行了股份合作制改革，目前已完成９７％的村级集体经济组织产权改革任务。今后改革发展的重点是加强和完善集体资产的经营管理，健全集体经济组织的法人治理结构，完善股权权能，发展壮大股份合作经济即新型集体经济，保障农民的集体收益分配等权益。在集体资源性资产上，关键是要维护和发展集体和农民的财产权利，同时要适应城乡融合发展的需要，改革集体产权的封闭性特征，为城乡要素自由流动、平等交换、公平配置提供产权支撑。承包地重在完善“三权分置”制度，通过放活经营权而实现农村承包土地的规模经营和开放性。宅基地要根据落实集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权的精神，实现农村住宅的市场化利用与产权开放。农村集体建设用地要按照建立城乡统一的建设用地市场的改革要求，实行与国有土地同权同价，依法合规入市开发利用，赋予和发展农民的土地发展权。同时要切实调整城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策，增加农村建设用地指标，保障农村发展休闲农业、乡村旅游等产业用地需要。

　　五是围绕首都城市战略定位构建乡村振兴新格局。北京具有“大城市小农业”“大京郊小城区”等特点，推进具有首都特点的乡村振兴，必须根据北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都的发展目标进行规划和建设。在北京中心城区功能向城市副中心、雄安新区疏解的同时，应当积极考虑和科学规划京郊乡村承接中心城区的部分功能，发挥乡村在疏解中心城区功能、治理大城市病中的应有作用。

　　原载《农民日报》2018年6月9日

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