刘守英 熊雪锋：我国乡村振兴战略的实施与制度供给

　　在政治、法律和政策为宅基地制度的特殊性左右为难时，这一制度在现实中遇到的困境越来越大，政策、法律与现实的冲突加剧，既造成政策实施困难，又伤害法律的权威。这些困境表现在如下几个方面。第一，宅基地大量入市。尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易的权利，但事实上，农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。宅基地在不同类型地区的大量入市，给农民带来财产性收入的同时，也解决了进城人口的居住问题，并降低了城镇化的成本。但是，这种自发入市与现行法律直接冲突。第二，宅基地的无偿分配和成员取得难以为继。随着城镇化进程的加快，农村地区尤其是沿海地区建设用地十分紧张，不可能再无偿分配宅基地。城镇化带来宅基地价值的显化，集体内农民或为获得财产收入变卖、出租宅基地，集体外的居民或迫于城市高房价压力或为了到农村寻求另一种生活方式，纷纷租或变相购买农民宅基地（房）。第三，宅基地管理失控。由于乡镇以上管理机制缺乏、监督成本极高、村级制约力度不强，农村宅基地管理处于失控状态，并且危及耕地保护。第四，宅基地的无序扩张不利于城市健康发展。由于宅基地使用现状与法律严重冲突，政府对宅基地使用的管理基本处于缺位状态，规划和用途管制无法实施。在政府管制缺位下，农民宅基地的扩张和盖房更是处于无序状态，甚至有蔓延之势。造成城中村的私搭乱建、毫无规划、基础设施和公共服务不足、治理无组织，治安问题严重，与城市形成完全的两张皮，加大了城市管理成本和未来更新的难度。

乡村振兴的路径与制度供给

　　（一）总体思路

　　乡村振兴应以实施乡村振兴战略为统领，以强化活化乡村的制度供给和城乡融合的体制机制创新为支撑，以“活业—活人—活村”为路径，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。通过城乡关系的重塑，改变不利于乡村经济活动的城市偏向公共政策，改革妨碍乡村发展的城乡二元体制，实现城乡平等发展。顺应发展阶段转换和消费需求变化，研究新阶段农业产业演变规律，完善农地三权分置制度，建立小农与现代农业相结合的产业体系、组织体系、服务体系，探索中国农业优先发展模式和现代化路径。正视农民代际革命和城市人口对乡村文明的需求，对进城农民的城市权利赋权，实现城乡居民权利平等，促进人口城市化，以体制机制创新促进社会资本和城市人力资本下乡，提升和改造乡村人力资本结构。通过村庄的开放、实行乡村规划体制、宅基地制度、治理结构改革，促进村庄转型与复兴。顺应城乡互动和乡村经济活动的变化趋势，通过土地、资本、劳动力要素市场改革，促进生产要素城乡顺畅配置与流动，实现城市文明与乡村文明的共融共生与城乡共同发展与繁荣。

　　（二）目标模式

　　１．城乡平等发展。认识城乡中国作为乡土中国抵达城市中国的过渡阶段的基本特征，改革城乡隔绝、阻碍城乡要素流动的二元规划、土地、融资、公共品供给、社会保障体制，改变单向城市化思维下的城市偏向制度、体制机制和公共政策，促进城乡基本公共服务均等化，改革空间规划管制，制定城乡两个空间共存、共融、可持续发展的乡村规划，实现城乡两个空间的平等发展。

　　２．农业产业革命与农业现代化。顺应消费需求变化、结构变革带来的人地关系和农业相对要素价格变化，重新定义新发展阶段农业的基础地位和内涵，通过农业主要生产要素新组合和农业补贴政策改革，提高主粮农业竞争力，确保主粮粮食安全；通过土地配置制度改革、资本下乡、城乡人力对流和乡村资源产权改革，促进农业多功能化和农业产业融合与裂变，探索农业工业化路径；以农地三权分置为方向，明确农地集体所有权，保障集体成员农地承包权，赋予耕作者更完整的农地经营权，建立现代农业发展的农地权利基础；以服务规模化、区域产业规模化、市场规模化为核心，探索农业规模报酬实现方式；完善农业经营制度，提升农户人力资本和农业经营能力，实现农民与现代农业产业体系结合，实现中国特色农业现代化。

　　３．乡村人力资本的提升与改造。在人口城市化趋势下，顺应农民代际革命要求，保障农民乡村土地等基本权利的同时，赋予进城农民城市权利、促进农民进城落户和市民化。顺应乡村经济机会出现和经济活动变化，吸引部分年轻人回故乡从事新农业、新产业、新业态，造就一批引领乡村产业发展和农民致富的乡村企业家。顺应城乡互动格局的到来，通过集体制度改革打开乡村封闭性，构建乡村资源与资本的组合与合作制度，培养契约精神，完善乡村产业和资本下乡政策，引导城市居民、企业家及社会资本下乡，提高乡村生产要素配置效率。顺应农村产业发展、农业发展方式转变、农产品生产方式改变以及农业价值链变化，通过示范、学习、引领、合作、参与、互惠，提升农民人力资本和经营能力。顺应农业经济活动的多样化和乡村封闭性打破，完善乡村治理结构，培育与乡村振兴相适应的村社新型带头人。

　　４．村庄转型与复兴。正视乡村分化的现实和基本趋势，研究不同类型乡村的演化特征，制定乡村振兴规划，因村施策，分类推进，寻找不同类型村庄的复兴路径。进一步完善乡村基本公共服务的供给，提升农村社会保障水平，改善农村养老服务，改善村庄整体环境。顺应代际革命、人口城市化和城乡互动阶段的到来，通过规划、宅基地制度和基本服务供给方式改革，实行村庄适度集聚。研究村庄活化的条件与方式，创新活化村庄的制度供给、体制机制和政策安排，有条件的村庄加快振兴。通过强化基本公共服务、环境整治、老人群体养老保障、对乡村特困群体的精准扶贫，改变大部分乡村衰而未亡的状态，实现乡村整体复兴。

　　５．城乡互动与融合。顺应城乡互动阶段的到来，通过消除城乡二元体制性障碍，促进资本、劳动、土地在城乡的互动与配置。通过城乡公共服务均等化，实现城乡两个空间基本条件的融合，加大征地制度和集体建设用地入市改革，实现集体土地与国有土地的同地同权，实现乡村发展权、产业落地和人力与资本进村。通过宅基地制度改革促进村庄转型与集聚复兴，实现城乡和乡村两个空间的平等发展与融合。通过城乡平等体制机制的建立，实现城乡全面融合与乡村振兴。

　　（三）路径选择

　　１．以“活业”带动“活人”，实现“活村”，全面复兴乡村空间。乡村振兴的根本是全面复兴乡村空间，使乡村和城市相得益彰、差异互补、共融共生共荣。乡村振兴的标志是乡村空间的“活业”、“活人”与“活村”，没有乡村的活态化，就没有乡村振兴。在振兴顺序上，首先是“活业”，它是乡村振兴的前提，没有乡村产业兴旺，乡村振兴就成了无本之木，不具有可持续性。活业既包括传统农业竞争力的提升和农业发展从数量向质量的结构转变，也包括农业功能和形态变化带来的农业附加值提高和农业工业化水平提高。接着是“活人”，有了活的业态，就能吸引人才进入乡村创业和从事有回报的农业经济活动。“活人”是乡村振兴的关键，人活包括本村部分年轻人的回归，有情怀、有作为的外村人的进入，以及传统农业的现代化改造。只有人力资本完成提升和改造，乡村产业发展、业态活化才有可能，乡村才能变得更有生机。“活业”“活人”的结果就是“活村”。“活村”是乡村振兴的归宿。有了活的业态，有了有生命力的新型乡村人力资本，乡村的活态就能出现并可持续。在乡村振兴的路径上，最要吸取的教训是，以政府行动和规划强制，实行村庄变革，将改变村庄作为乡村振兴的标志。也要避免切实际地以大量优惠补贴等差别性政策培育乡村新型主体、龙头企业和鼓励回村创业，没有产业支撑的“引人”不仅难以持续，还会挫伤一批有情怀、有能力的人的下乡热情，也可能导致对大多数小农的歧视。

　　２．在城乡互动格局下实现乡村活化。新阶段的乡村振兴不是乡土中国阶段的乡土重建，也不是快速城市化下的以城统乡，而是城乡互动下的乡村复兴。乡村振兴就是利用城乡互动带来的机会，复兴乡村产业，活化乡村空间；通过城乡要素的流动与再配置，形成乡村与城市互动的资本流和人流，实现乡村的振兴。要避免两个极端：一个是固守乡土中国理念，以不变应万变，导致乡村发展机会的丧失；另一个是继续沿袭快速城市化的惯性，不改城市过度发展后补贴乡村的公共政策，加剧乡村的衰败。

　　３．以土地制度改革为突破口，实现城乡两个空间的平等发展。城乡要素配置不畅和城乡发展不平等的最大障碍是城乡二元土地制度。农地转非农用地必须实行政府征收、非农经济活动必须使用国有土地，土地用途和年度指标管制以及政府独家垄断土地市场，是乡村发展权丧失、乡村产业窄化、城乡财富差距拉大的根源。只有改革土地配置制度，实现集体建设用地和国有建设用地权利平等，才有乡村产业和发展空间的复兴。在此基础上，才有城乡资本和人力的持续对流与配置，乡村发展才有可持续的制度支撑；再加上城乡基本公共服务均等化和城乡居民权利平等，才能促进城乡一体发展。

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