刘守英 熊雪锋：我国乡村振兴战略的实施与制度供给

　　充分发展之间的矛盾，这种发展的不平衡不充分，突出反映在农业和乡村发展的滞后上。随着农业机械化的普及和农业社会化服务体系的健全，农民在大宗作物生产上的劳动强度逐步降低，劳动时间不断减少，使农民利用好比以往更充裕的剩余劳动时间，在农村创造新的供给、满足城镇居民新的需求，正是实施乡村振兴战略的本意所在。

　　实施乡村振兴战略应在党管农村工作，农业农村优先发展，农民主体地位，乡村全面振兴，城乡融合发展，人与自然和谐共生，因地制宜、循序渐进七个原则的基础上，实现乡村的美好产业、美好家园、美好风气、美好秩序和美好生活。具体来讲，应当建立健全城乡融合制度保障体制：一是必须建立城乡统一的要素市场，进一步扩大要素在城乡之间的自由流动；二是必须抛弃将农村视为两个“蓄水池”的陈旧思想；三是必须将农业竞争力提高战略纳入国民经济整体竞争力提高战略；四是必须使各项经济政策推动中国人口布局大调整；五是必须完成现行农村政策在实施对象上的转变。除此之外，还应当实现农业技术进步模式转变，农地保护模式转变，城乡区划模式转变，城乡社会治理模式转变，土地产权制度以及农业经营制度变革。

　　实施乡村振兴战略就是要坚持改革创新精神，按照七个必须的要求走中国特色社会主义乡村振兴道路：一是必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路；二是必须巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路；三是必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路；四是必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路；五是必须传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路；六是必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路；七是必须打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路。实施乡村振兴的路径还应当包含以下内容：一是完整理解乡村振兴战略，改变重农业增产、农民增收而轻农村现代化的倾向；二是从城乡统筹转向城乡融合，实现人、地、资本等要素的城乡互动，实现城市和乡村文明共荣共生；三是农业农村优先发展和农业农村现代化；四是改革农村土地产权和农业经营制度；五是重视乡村治理，重建乡村秩序和制度。

　　实施乡村振兴战略应当注意以下问题：（１）关于巩固和完善农村基本经营制度，坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营的基础性地位，坚持稳定土地承包关系，实行“三权分置”；（２）关于深化农村集体产权制度改革，落实农民集体土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权，明确农村集体经济组织的基本性质；（３）关于实现小农户和现代农业发展有机衔接，在有条件也符合农民意愿的地方，应当引导承包耕地的经营权流转、集中、发展适度规模经营。但是，并非所有的耕地都适合规模经营，关键是要向小农户生产提供优良品种、栽培技术、储运营销和其他各种适合于他们的服务。把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

影响乡村振兴的制度安排与体制机制

　　当前，实现乡村振兴与城乡融合发展还面临着诸多制度性难题。综合分析，我们认为这些难题主要存在五个方面：一是乡村的从属地位；二是农民的城市权利被忽视；三是乡村发展权丧失；四是现行农地制度与农业发展方式不适应；五是宅基地制度改革滞后阻碍村庄转型。

　　（一）赶超战略、城市偏向与乡村的从属地位

　　中国乡村问题的根源来自工业和城市优先的发展导向。新中国成立不久，中国共产党开启了农业国向工业国的转变，并选择了重工业优先的国家工业化战略，农业充当了提供资本形成与积累的角色，农产品统购统销、集体化与人民公社制度、城乡分割的户籍制度提供了重要支撑。国家计划工业化启动并推动了结构转变，但也由此形成工业化先于农业现代化、农业和农村服务于工业发展的工农关系，农民被剥夺了参与工业化的权利。２０世纪８０年代率先开启的农村改革，开放了农村的发展权利，以及农村土地改革、市场化改革、乡村工业化和城市化的权利，改变了不平等的城乡关系，农民收入快速增长，城乡收入差距缩小，国家的结构转变主要由乡村工业化推动，成为我国城乡关系最顺畅的时期。乡村工业化开放了农民在农村地区参与工业化的权利，农村的分工分业带来农民的就业与收入对农业的依赖性降低。但是，无论是乡村工业化还是农民自主城镇化，仍然被圈在本乡本土，并未根本改变城市主导乡村的格局。１９９５年特别是１９９８年以后，中国的工业化城市化进入快车道，园区工业化兴起，尤其是以沿海为主的园区工业高速增长，使中国成为世界制造工厂。城市化进程加速，１９９８—２０１６年，中国的城市化率以每年35．89％提速，城市建成区面积从２１３８０平方公里扩增到５４３３１．４７平方公里，年均增长率达到５．３２％，但是，在政府主导的园区工业化和城市化下，城乡发展权利差距拉大，乡村工业化退场，在规划、土地用途等管制下，乡村失去发展权，农村产业发展受阻，农业功能窄化，城乡差距拉大，农民的收入主要依托于出外打工，与不断繁荣的城市相比，乡村陷入衰败。

　　（二）农民的城市权利被忽视

　　从新中国成立到１９５０年代中期，自由迁徙权是受到法律保障的。１９５４年《宪法》规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”一五计划时期大量农民纷纷涌入城市，导致城市就业压力和粮食供应紧张，加上城市管理体制毫无准备，这些人口被政府视为盲目流动人口，国家采取紧缩城市人口政策，每隔几年就要求各地政府清理城市流动人口，特别是城市企业在计划外招录的农村劳动力。从１９５０年代中期开始，以户籍制度为基础，建立起一套城乡区别对待的社会制度，严格限制农民进入城市。１９５８年的户籍制度管制形成计划经济条件下农村户口向城市户口迁移的条件审批准入制，农民迁移进城的主要途径是招工、招兵、上学、亲属投靠及其他临时性政策性通道。在集权计划体制和重工业优先的赶超型经济发展战略下，城市的大门基本对农民关闭，城市与乡村成为互相隔绝的两个板块，农民被排斥在工业化城市化进程之外，农民与城镇居民之间的权利和发展机会不平等形成并逐渐拉大。

　　１９７８年到１９９８年是中国农民参与工业化城市化的黄金时期，１９７８年到１９９１年，农村劳动力转移总量由３２９８万人增长到１０６２３万人，农村非农就业人数从３１５０万人增长到８９０６万人。但是，城市管理体制改革没有启动，计划经济时期形成的城乡二元体制没有被真正触动，农民只是在城门外开展自发工业化和城镇化，农村户口迁往城市的门槛仍然很高，城市居民享有的住房、医疗、养老、教育等公共服务仍然与农村居民无缘。到上世纪９０年代中期以后，工业化城市化的快速推进，为农民入城创造了机会。中西部地区的农民通过跨区域流动“撞城”进入并不接纳他们的城市，参与沿海地区的工业化城市化进程，农民的出村入城促进了中国城镇化的快速推进。

　　但是，虽然经过撞城入城，城市的权利依然只赋予本地市民，为经济社会发展做出巨大贡献的农民工群体没有享受到与市民同等的基本权利和公共服务。在子女教育方面，２０％以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。不少在城市接受过完整义务教育的农民工子女，无法参加中考和高考。在医疗保险等方面，农民工参加职工基本医疗、城镇职工基本养老保险、失业保险的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不对农民工开放，农民工公积金缴存率也很低。农民工的跨区域就业造成大量社会问题，农村“三留守”问题尤其突出，大多数农民工只是这场波澜壮阔的城市化的过客，在他们过了劳动年龄以后又返回乡村、回归农业。户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差值从１９９０年代末开始逐步拉大，到２０１７年，中国的常住人口城化率已经达到５８．５２％，农民工总量到２０１６年时已达２．８亿，２０１６年常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差距仍然高达１６．２个百分点。回溯新中国６０多年的城市发展与治理史，对进城农民的专项行动在１９５０年代、６０年代、９０年代都曾发生过，至今未改。这种不断重复的城市政府驱赶进城农民的行动，凸显了农民作为城市过客的尴尬，更彰显了农民城市权利被忽视的严重后果。在城市化进程中，如果不能正确回答城市是谁的，农民对他们参与建设的城市能否享有基本的权利，城市治理将矛头对准农民的惯性还会继续，以此思维主导的城市治理难免酿成不可测的经济、社会和政治后果。

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