刘守英：城乡中国的土地问题

　　土地问题在乡土中国的重要性显而易见，常被提及的理由有，大多数人以地为生，土地配置关乎农民生计；土地制度是影响国家治理与秩序的重要安排，是国家危机与王朝更替之源；土地制度既造就了悠久的农耕文明，也导致了超稳态的结构。一般认为，随着一个社会从农业经济向工业和城市经济转变，农地的经济重要性下降，增长的动力转向依靠人力资本和创新。令人困惑的是，中国经历四十年的增长奇迹与结构变革，实现了从乡土中国到城乡中国的历史转型，但是，全社会对土地问题的关切度不减反增，土地在经济社会的重要性不但没有降低，反而对其更加依赖，土地仍然是影响社会稳定与公平正义的重要因素，甚至在很大程度上关乎国家治理现代化。

　　对中国结构变迁中土地问题的认识困惑，一方面源于对结构变迁中土地配置效应缺乏分析。基于传统结构分析的发展理论，仅仅注意到劳动力部门再配置对资本形成的作用，忽视了农地向非农用地配置的效应，事实上，土地在不同用途间的转换会产生巨大的级差收益，对经济增长、结构转变与收入分配的影响巨大。另一方面源于对土地制度安排与变迁对结构转变的影响缺乏理解。事实上，从乡土社会向城市社会的转变，土地制度是变化最大同时也举足轻重的一项安排。土地制度安排与变迁方式不同，对结构转变的方式、路径与速度影响不一。除了一般理论上的缺陷，背后更深层的原因是对中国从乡土中国抵达城市中国的认识偏误。长期以来，无论是理论还是公共政策皆将城市中国作为现代化的归宿，并以牺牲和消灭乡土中国为前提，土地配置与制度变迁成为实现这一目标的工具。新中国60年的经济增长与结构变革，不仅发生了土地从农业向非农用途的大规模配置，而且发生了农地制度、土地转用制度与非农用地使用制度的系列变革，土地的再配置效应与制度变迁效应成为推动经济增长、工业化与城市化的重要力量。无论是计划经济时期的集体所有制和农产品统购统销制度、还是改革后的城乡二元土地制度、强制低价的土地征收制度、地方政府独家垄断土地市场制度、土地资本化制度，为中国的经济增长创造了巨额的资本，也是乡土中国向城乡中国转变的发动机。城乡中国这一特殊阶段由此而生，也导致这一阶段特殊的土地问题。

　　讨论城乡中国的土地问题具有重要的公共政策含义。土地问题的争论之所以持久不竭、势不两立，源于分别以乡土中国或城市中国两种结构形态所形成的截然对立的土地观，前者固守乡土中国形态，视农民与土地的关系为不变，无视结构变革带来的农民与土地关系已经发生的变化，以土地制度安排不能动、不许动应万变，导致改革机会的丧失，阻碍转型与发展。后者以作为结果的城市中国为对象，强调土地配置和利益的城市导向，单方面强调以土地资本化工具加速工业化和城市化进程，以牺牲农民的土地利益和乡村发展机会为代价，以为这种牺牲可以通过城市化来弥补。城乡中国的土地问题有别于乡土中国，也不等同于城市中国。认识城乡中国背景下土地问题的表征，对于防止两个极端的土地政策意义重大。

　　本文的结构如下：第一节重新审视了土地在乡土中国的表现；第二节分析土地制度安排与变迁如何推动中国从乡土中国向城乡中国的转变；第三节分析了城乡中国阶段的主要土地问题；最后是结论和相关政策建议。

一  乡土中国的土地粘度

　　“乡土中国”是费孝通基于对传统中国的基层抵近观察后提炼出的一个广被接受的概念。“土”是乡土中国的根，是建构传统政治、经济、社会与文化结构的基础，帝国秩序、人地关系、人人关系、乡土秩序既高度依赖于土，又牢牢被土束缚。乡土中国的成色以其经济活动、制度安排、治理秩序与土的粘度来衡量。 

　　（一）自我强化的农本结构

　　从结构特征来看，乡土中国首先表现为超稳定的农业经济形态。农业既是帝国攫取收入也是农民为生的主要来源。直到十九世纪末，无论是产值、就业还是税收来源，农业都是国家的命门。所有可耕地主要用于粮食种植。人口不断增长不仅造成对土地的压力增加，也形成依靠过密劳动投入提高土地单产的农业生产方式。这种以地为生的农业文明保障了庞大人口规模的基本生计，也使以农为本的帝国秩序得以维系。但是，对土的过于依赖也造成一种无法从土中挣脱的结构。在顶层，由于国家的收入和秩序主要依靠土地，传统帝国政治便不断强化以农为本的结构，抑制以非农经济活动、陌生人交易和权力自治的城市文明生长。在底层，由于农民无法在农外觅得机会，只得通过更为过密的农业劳动和农工互补的手工业来维持农家生计，导致乡村经济活动的“内卷化”和“没有发展的增长”，单位土地产出不断增长、但单位劳动产出长期停滞甚至下降，无法走上通过提高劳动生产率实现农业资本化的发展道路。

　　（二）产权清晰、激励有效的地权安排与经营制度

　　受制于可开垦耕地潜力挖尽和经验性技术进步缓慢，中国的传统农业依托有效的土地产权和经营制度支撑起人口不断增长的食物供给。一是界定清晰、权利完整的产权制度实现稀缺土地资源的有效配置。尽管中国的土地制度一直被习惯性地冠之为“普天之下、莫非王土”，但是，在影响土地资源使用的制度安排上，中国的土地产权结构却十分清晰且明确。早在战国时期就承认了私田的合法性，允许土地自由买卖；自秦汉到唐代中叶，土地的私有份额不断上升，形成土地私有与土地国有并存的格局。自唐代中叶到明代中叶，国家放松私人占有土地的限制，以土地买卖和交易等经济手段取得土地成为主导，以授田、封地、赐田等政治手段取得土地减少，土地私有制得到进一步发展。从明代中叶到近代，土地买卖盛行、市场交易活跃，土地契约复杂精细，土地私有制得到充分发展。这种排他、可交易、有保障的土地产权结构，保证了乡土中国越来越稀缺土地的经济使用与有效配置。二是国家对土地权利的正式保障。为了保障以农立国下帝国的收入攫取与秩序维持，国家通过土地登记、确权等提供对土地产权的正式保护。从出土的西周青铜器彝器铭文中，就有了土田的数字记载；春秋中叶以后的鲁、楚、郑国已开展田赋和土地调查；唐中叶尤其是宋代以后，地籍与户籍平行成为国家治理的制度；明代中叶以后开展了全国统一的土地彻底清丈，鱼鳞图册成为征派赋役和地籍管理的主要依据。三是有利于保护耕作者权利的合约安排结构。在有保障的土地私有和发达的土地市场下，中国的土地权利结构演生出非常复杂的合约安排形式，如“永佃制”、田底权与田面权分离的“一田两主”、“一田三主”等，土地使用者和租赁者获得完整的土地产权，他们对所租赁土地不仅可以排他性使用，还可以再转租、交易、抵押、典当、继承等，这些权利既受到民间非正式合约遵守，也得到正式权利的保护。这种以耕作权为大的土地权利安排为小农经营提供了稳定、可预期的制度基础。四是小农经济的超强韧性与生命力。在经营制度上，以家庭为单位的小农经济是基本的农作制度，家庭不仅进行独立的生产、投资和决策，以血缘和亲缘形成的扩大家庭的劳动分工与合作，地权保护下自耕农和租佃者对小块土地的精细利用，使得以家庭为单位的小农经济与地权清晰且不断分割的土地制度支撑起前现代时期的中国农业增长。

　　（三）承载复杂功能的土地价值伦理

　　不断强化的以地为本政治经济结构以及不断演化的地权制度所强化的超稳定家本位小农经济，积淀出附着于土的文化与价值观念。在乡土中国，土地不仅具有经济功能，它还关乎个人的名誉、抱负、威望与社会评价，这些非经济的考虑激励家庭成员不需要监督也会自觉在土地上辛勤劳作，激励其为家庭积累更多与土地相关的资产。由于土地在乡土社会承担多重功能，每个成员也十分看重土地分配的公平性，由此助长一个家庭在分家时进行家庭成员不断细分土地的安排。土的厚重与家的归宿感，使乡土社会的人们养成“安土重迁”的观念和“故土难离”的习性，即便离开且无论在外有多大成就，最后仍然“落叶归根”与“魂归于土”。人和土地的桑梓情谊，滋养起历久未衰的乡土文化伦理，那些由“庙堂”而归隐“故乡”的士绅阶层成为维持乡土社会秩序与治理的精英。在历史的长河中，乡土中国人与土之间紧密而无法挣脱的土地粘度，塑造了乡土中国的经济、政治、制度与文化。

二  土地制度变革推动的结构变迁

　　中国的现代化一直被理解为一个古老农业国向工业国的结构转变。自近代以来的百余年间，先后历经近代国家官僚工业化、国家工业化、乡村工业化、沿海工业化，中国的结构形态发生重大跃迁。但是，如果以农民与土地的粘度变化来衡量转型的成色，结构变革的发生并不一定带来乡土中国的真正转型。结构变迁是否带来农民与土地粘度的变化，取决于国家赋予土地制度安排与变革在结构变迁中的功能，土地功能定位不同，带来工业化城市化的推进方式不同，导致结构转变中农民与土地的松动程度不同。中国过去60年充分利用土地制度及其变革推动了结构转变，但并未同时减低农民与土地的粘度，由此也导致中国转型的困难与复杂性。

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