陆铭：乡村振兴应该“人出来，钱进去”

　　又一个中国大城市的人口出现了“萎缩”。最新发布的《北京人口蓝皮书：北京人口发展研究报告（2018）》显示，2017年北京市户籍人口和外来人口实现双降——常住人口2170.7万人，比上年末减少2.2万人；其中，常住外来人口794.3万人，与去年未相比减少13.2万人；户籍人口1359.2万人，比上年末减少3.7万人，降幅3%。

　　故事的另一面是农民工进城放缓甚至回流的趋势。人力资源和社会保障部针对500个村的监测数据显示，去年一季度农民工外出数量下降了2.1%。尽管根据国家统计局的数据，2017年全国外出农民工达到1.72亿人，同比增长1.5%，逆转了连续六年增速下滑的趋势，但在城市公共服务存在歧视和乡村振兴战略提倡城乡融合发展的背景下，未来城乡人口流动的趋势究竟会如何演变？中国城市化进程又将走向何方？乡村到底该依靠什么振兴？

　　近日，界面新闻专访了上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭教授。他长期研究劳动经济学与城乡和区域经济发展，著有《大国大城》和《空间的力量》等多部专著以及音频课程《中国经济72讲》。陆铭认为，全世界的趋势都是经济发展和城市化水平同步提高，人口逐步向大城市集中，并且大城市人口向中心城区集中，政策制定者需要尊重人性和经济规律。他还表示，打通城乡资源是乡村振兴的关键，未来乡村振兴的道路应该是人出来、钱进去。

　　界面新闻：对于北京市户籍人口和外来人口双降的现象，您如何评价？北京大城市化的趋势是否走到了尽头？

　　陆铭：这个数据是政策控制的结果，不能反映实际趋势。随着经济发展水平的提高，城市化率不断提高是世界普遍的规律。人口不断从小城市向大城市集中的趋势不仅在发展中国家存在，而且在那些城市化率已经达到80%、90%的发达国家仍然存在。世界上应对城市人口增长的普遍做法是从供给方入手，增加大城市的基础设施和公共服务的投入，包括造更多的房子来使得大城市能够承载更多的人口，而不是通过行政措施控制人口增长，甚至驱赶外来人口。

　　界面新闻：回首改革开放四十年的城市和区域发展进程，您认为中国在哪些地方做的比较好？哪些地方需要加强？

　　陆铭：中国在改革开放以来做得最好的地方是：通过融入全球化和快速的城市化，把国内劳动力的生产率解放出来，并且跟全球资本进行结合，给中国经济带来了巨大的增长动力。而需要加强的地方在于：在生产要素的配置方面，应该让人口流动更加自由，让土地配置更加顺应经济发展的方向和人口流动的方向，把资本配置到有更高回报的地方，而不是配置到没有回报的地方。

　　事实上，城市和区域发展有三大规律：第一，城市化随着经济发展水平不断提高；第二，人口进一步向大城市集中；第三，在特大城市，人口重新返回到市中心。对照来看，我们的政策还有很多改进的空间。

　　比如，现在的政策还有太多阻碍农民进城的地方。城市里面存在对于农民长期以来的公共服务歧视，包括其子女受教育的问题，甚至出现了一些做法，想通过鼓励农民回到农村来解决农民的问题。这个方向跟城市化发展趋势不一致。

　　此外，全世界的趋势都是顺应大城市发展，人口向大城市集中，而我们现在的政策导向是去限制大城市的发展，这个方面也要改进。

　　而且，大城市内部人口向中心城区集中，这跟产业结构变化有关，因为服务业比重提高了以后，大量工作岗位是集中在市中心的，同时，大城市的市中心提供了更好更多样的服务消费，所以发达国家那些大城市人口重新回到市中心。但我们现在的大城市是在控制中心城区的人口密度，疏散人口，这跟这些城市服务业比重越来越高的发展阶段不吻合。

　　政策制定者需要尊重人性和经济规律，而不是用自己的想象去为人民定义一个美好生活。比如，乡村振兴是通过农民更多的进城来振兴，还是把农民留在农村来振兴？如果中国通过把农民留在农村来实现乡村振兴，不符合世界范围内出现的农民进城实现城市化和经济发展的普遍规律，农民的收入受制于土地面积也难以提高，同时农场的规模也没法大型化，农业生产的成本难以降低，影响中国农产品的国际竞争力。

　　界面新闻：有观点认为，农民若是集聚在大城市，大城市无法负担足够的公共服务，而且以农民的收入水平在大城市并不能有很好的物质生活，您怎么看？

　　陆铭：第一，在世界范围之内，对于进城的低收入者之所以要强调公共服务，意味着他们在某些方面的生活支出不是由个人的收入决定的，而是由政府的公共服务决定的。比如说政府的教育、医疗和住房政策，是要倾向于低收入者的。换句话说，这些支出不是跟他的收入挂钩，而是跟政府的公共服务均等化到什么程度挂钩。第二，当你看到大量的农民，在政府不提供公共服务的情况下，仍然选择放弃在农村的大房子，住在城市的小房子里，你觉得哪一个生活对他们来说更美好？如果城市比老家的生活更好，而我们又觉得他们在城市的生活还不够好，那么，政府是不是应该给他们提供廉租房、教育和医疗等公共服务，帮他们留在城市？在日本、韩国等发达国家的历史上，就是通过公共政策帮助农民进城来促进城市化的。

　　界面新闻：在城市化过程中一个非常大的问题是农民工的子女教育问题，大量儿童无法随父母进城，而成为留守儿童，不仅产生安全问题和心理问题，还让他们同城市儿童产生了越来越大的受教育水平差异。怎么解决这个问题？

　　陆铭：唯一的办法让他们尽早随父母进城。如果父母选择回到乡村陪伴孩子成长，父母的收入增长怎么解决？孩子未来的物质生活条件怎么解决？而在城市这边，农民越回去，劳动力越短缺，同时城市必须要将更多的财政收入转移支付给农村去扶贫，反过来城市的负担会更重，结果是城乡两头都受负面影响。所以应该让孩子跟随父母进城，而不是相反。

　　从城市人口老龄化和劳动力短缺趋势来看，农村的孩子将来必定进城。如果未来必须要进城，那早点进城好，可以跟父母团聚，教育也可以更好。

　　还有一个很重要的原因，如果农村的孩子越早进城，就越能适应城市生活。而未来的城市更多需要的是服务业的人员，更需要从业者具有城市生活的经验，所以考虑到这样的发展方向，留守儿童当然越早进城越好。

　　界面新闻：那么政府应该在城市化的过程中承担什么职能？

　　陆铭：大体有三种状态：第一种状态是，十八届三中全会讲到的让市场成为资源配置的决定性力量。那么政府更好发挥作用体现在什么地方呢？在人口流入地提供公共服务，满足人民的需求，而在人口流出地可以建设基础设施，发展当地有比较优势的农业、旅游，比如说建小机场促进边远地区的旅游业，建养老院和医院，为留下来的人口提供服务。第二种状态是完全让市场发挥作用，政府不管，如果政府不提供教育，那就民间资金办学校，如果政府不提供廉租房，那低收入者在城市更多地住城中村和地下室。第三种状态是政府不让农民在城市居住，让他们回到农村。农村本来适合发展的产业是旅游和农业，但政府却违背规律地发展制造业，来安置回乡农民。这三种状态中，第一种最优，第二种次之，最后一种最差。

　　界面新闻：我们看到政府在提供公共服务方面也做出了一些努力，但提供的公共租赁房和廉租房很多都在比较偏远的郊区。这科学吗？

　　陆铭：这个政策有问题。如果城市在制造业发展阶段，政府想解决住房问题和想省钱这两个目标是一致的，因为制造业的岗位是在郊区，郊区的住房成本也比较低。但在今天的大城市，服务业比重超过制造业，就会出现政府想省钱的逻辑和有效提供公共服务、解决住房问题之间的矛盾。如果大量服务业岗位集中在市中心，而提供的公共租赁用房和廉租房在郊区，就会导致两个现象：第一，有些人宁愿放弃公租房，住在市中心，自己租房子住。中国有些大城市已经出现这个情况了，结果把享受廉租房的收入标准不断提高，因为低收入者不去住；第二就是一部分低收入者住到远郊的廉租房去了，要么长途通勤，要么因为工作太远，宁愿选择失业。解决这个问题有两个办法：第一，政府放弃掉省钱的思维，把城市的宜居程度和缓解交通压力目标纳入进来，适当把公共住房布局在中心城区，比如45分钟到一小时通勤距离范围之内；第二就是货币化，给钱或住房券，由租户自己选择居住地。

　　界面新闻：现在也有一些城市人想去农村生活，如何打通城乡资源，不仅让农村人更容易进城，也让城市人更容易进村？

　　陆铭：打通城乡资源是乡村振兴的关键。未来乡村振兴的道路应该是人出来、钱进去。农村人进城，可以提高剩余农村居民的人均资源占有量。城里的人才和钱进去，去开发跟农村相关的适宜发展的产业，比如说有些有钱阶层可以去农村养老（如果有人愿意），或者去经营民宿、旅游。现在非常大的障碍是农村的宅基地不可以买卖，这个一定要突破。一部分农民想进城，如果他的宅基地可以卖出一个价格，可以给农民带来一笔财产性收入。如果农民不希望进城，当资本下乡发展起一些新的产业，农民也可以在农村从事新的职业，比如说在民宿里做服务员。

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