黄少安：改革开放40年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结

　　主张土地私有化的学者也是为国为民在探索, 如果不考虑现实起点和约束条件, 经济学理论逻辑可能没有问题。可是, 研究现阶段的、现实的土地制度改革问题, 不可能不考虑现实起点和中国特殊的国情及实际的约束条件。

　　我们的目的是什么?是追求符合古典和新古典经济学的逻辑一致性还是“土地流转集中、适应‘四化’需要和保障农民权益”?如果追求后者, 不必宣布土地法律上尤其是宪法上的私有化就能达到, 为什么非得宣布私有?宣布私有就能更好地维护农民权益吗?大的政治体制不变或不会变, 私有化能保障的, 不宣布法律上的私有化, 也能保障, 否则, 即使宣布私有化也未必能更好地保障。而且, 政治体制稳定是政治稳定的基础。如果因为土地私有化而导致政治体制不稳定, 那么中国可能陷入政治、经济和社会的不稳定, 社会乱了、经济垮了, 中国可能真的落入中等收入陷阱, 谁还能保护农民的土地权益?谁的利益还能得到保护?农民和其他老百姓还有多少利益需要保护?国际上这方面的教训不是没有。这就是政治逻辑和政治与经济的逻辑, 是政治经济学的逻辑。孰轻孰重, 我们应该有理性认识。否则, 美好的愿望和古典、新古典经济学逻辑的意义何在?

农村土地“三权分置”, 可以说是土地制度的重大创新。“土地所有权”理论上界定很清楚, “土地经营权”也能界定清楚。可是原来我们的土地家庭承包制是把“集体土地所有权”与“农户家庭承包经营权”分开, 不是一般的所有权与经营权分离。“承包经营权”是什么权利?理论上一直难以说清楚。承包制初期的分配原则是“交了国家的、留足集体的、剩下都是自己的”, 集体所有权在收益上体现很清楚。可是, 土地承包制随着现实经济发展的需要而演变, 有关的法律、制度和政策也相应调整, 围绕土地承包关系的责权利关系也变了, 承包期限大大延长, 承包权越来越稳定或固化, 承包者不仅不再需要上缴国家和集体收益, 国家还给予补贴, 集体所有权在收益上已经没有体现了, 而且, 承包地还可以入股、抵押、转让、继承等。于是理论上的问题提出来了, 承包经营权只是经营权吗?好像不是。是所有权吗?也不是, 因为法律很清楚, 所有权是集体的, 农户对土地的处置也是有明确而严格的限制。那么, 农民拿土地入股获得的“股权”是什么权?承包者转让的什么权、获得的收益是什么收益?理论上必须创新, 给出一个解释。于是, 我们提出“三权分置”, 关键是把“承包权”独立出来, 与“经营权”分开。“土地承包权”是什么权?是与农民的集体成员资格相联系的, 介于所有权与经营权之间的权利。笔者曾经在1995年调研和分析这一问题, 撰文阐述了这种权利, 称之为“准土地所有权”或“准股权” (黄少安, 1995) , 实际上指的就是现在的“承包权”, 既能适应现实的需要, 又能避免现实与既有产权理论的矛盾。经济学的科学价值观之一就是寻求“均衡”,(点击此处阅读下一页)市场机制理论上是价格信号引导资源配置的机制, 可操作的价格机制就是谈判和达成一致的机制, 现实中可见的、可操作的是不同主体都主张权利、都妥协让步、都给对方留有余地或台阶、达成大家都过得去即“均衡”的机制。这也是经济学的精髓之一。

　　(七) 为什么土地承包期不是长久不变, 而是再延长三十年?

　　为什么中共十七届三中全会决定表述的是“土地承包关系长久不变”, 而十九大报告有了“再延长三十年”的表述?经过一些媒体的解读, 让民众有了疑问, 因此需要理论上给予解释澄清。首先, 要明确党的十九大报告的表述是“保持土地承包关系稳定并长久不变, 第二轮土地承包到期后再延长三十年”。“承包关系长久不变”的表述没有变, 这是定性, 在此前提下再延长三十年, 是定量, 性质是稳定的, 承包期限总得有数量。其次, 定性前提下“再延长30年”是更有余地、更科学的决策。第二轮承包期到期的时间是2020年左右, 再延长30年, 到了2050年以后了, 按照既有规划目标 (如果实现) , 中国已经是一个完成了工业化和城市化的现代化强国, 中国经济总量、质量、经济关系都会发生重大改变, 各种制度都将适应新时代, 土地制度也可能需要变。

　　(八) 如何评价“种粮直接补贴政策”效应?

　　国家财政对种粮农民实行直接补贴政策, 从2003年开始试点, 2004年全面实施, 到现在一直执行, 有所微变, 但变化不大, 而且补贴力度逐年增加。政策实施有两个目标:一是增加农民收入, 二是保障粮食安全, 二者内在联系。因为农民种粮食收入低, 政府的意图是, 通过对种粮食的农民按种植面积补贴收入, 以刺激农民扩大种植面积, 从而增加粮食产量, 保障粮食安全。应该肯定的是, 政策目标 (主观动机) 是符合我国经济社会发展需要的。但是, 认为“农民种粮食不合算, 赔钱, 比较利益低”的判断, 是有偏差的。把这种判断作为制定和实施种粮直接补贴政策的重要依据, 是不可靠的。农民种粮食其实投入产出比很高, 大面积入户调查发现, 北方粮食主产区农民种粮食, 纯利润率达100%, 一亩地一年能有1000元左右的纯利润。南方农民也起码能获得50%以上纯利润率。成本计算时, 把农民用工都按打工的机会成本计入了成本。中国农民种粮食不是不合算, 是总收入低、总利润低, 原因是土地面积太小。

　　按种粮面积直接补贴的政策, 在有土地抛荒或有地可以开垦的前提下, 短期内会正向刺激种粮土地面积增加从而使粮食总产量增加, 但是, 这种增加会受到多数农户种粮决策行为、单户农民土地总量、抛荒及可开垦土地总量、种植经济作物的比较利益以及全国耕地总量的硬约束, 增加量是有限度的。从机理上没有促进农民提高复种指数的作用, 甚至相反, 实际情况是南方农民的粮食复种指数有所下降, 北方不变。对增加农民收入的作用要具体分析。无论对少数种粮大户还是众多小户, 毕竟是增加了收入, 无论多少, 增加总比减少好。但是, 对于单个大户和小户而言, 具有不同的意义。对于多数小户而言, 虽然农民种粮收入增加的比率不低, 但是不改变其收入状况, 更不可能使其致富, 甚至可以忽略不计, 他们也不会因为这些补贴收入而多种粮食;对于种粮大户来说, 本来收入就很高, 补贴收入总量也大。这些大户无需补贴就已经比较富有, 甚至相当富有, 也有非常高的种粮积极性, 再补贴他们会加大收入差距。因此建议:虽然不必停止 (收入刚性原理告诉我们, 取消是不合适的) , 但是也不必再增加种粮直接补贴的数量 (实际上现在还在逐年增加) , 因为再增加补贴量对政策目标的实现基本没有正向作用了, 而国家财政负担确实不轻;计划增加的财政资金可以通过别的方式惠农, 例如增加农民的医疗保障基金等, 这样作用更大;对于已经执行而且还要执行的补贴, 也不必实行补大不补小的原则。

四、 科学理解乡村振兴战略, 重视“战略”实施中的问题

　　(一) 乡村振兴战略的目标与中国乡村的未来

　　党的十九大报告和2018年中央1号文件已经提出新时代乡村振兴战略的目标任务是分阶段的, 到2020年是近期目标, 到2035年是中期目标, 到2050年是相对远期的目标——“乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富全面实现”。到那时的乡村, 我们可以设想的图景:从人的角度, 留在乡村的人, 总体素质高、精神面貌好、日子过得好。什么是“好日子”或“好生活”?应该是:好的产业——保证不缺钱;住得好——房子本身的内外设施 (供水、供暖、供电等) 完备;好的公共生产生活设施——交通、通讯、文化体育、科技服务等设施;好的教育条件——从孩子到成人的教育硬件和软件条件;好的社会保障体系——养老、医疗、失业等保障;好的公共环境——好的公共卫生、绿化美化等;好的风气——遵纪守法、乡风文明、移风易俗、和谐相处、好人好事等。从物和景的角度, 乡村作为大空间, 既享有城市现代文明的成果, 又有不同于和优于城市的山清水秀、安静整洁和田园风光。

　　(二) 科学理解“乡村振兴战略”很重要

　　第一, 乡村振兴战略是中国过去农村发展战略延续和提升。

　　本文第一部分虽然揭示了不同阶段农村发展战略的阶段性特征, 但不同阶段的战略是具有连贯性的, 表现在三个方面。一是, 有一些战略性任务或措施贯穿在每一个阶段, 主要是三大任务或措施: (1) 抓农业、特别是“吃”的问题, 包括吃饭、吃菜、吃的结构和吃的安全; (2) 始终抓土地家庭承包制的稳定和完善; (3) 一直抓扶贫。围绕三大战略性任务, 有一系列具体的连续性的措施。这是由中国最重要的国情——世界上人口最多、人均可耕的优质土地很有限、发展过程中收入差距拉大从而贫困人口也多等决定的。如此多的人在有限的耕地上要吃的, 还要吃饱、吃好, 哪届政府、哪个领导集体也不敢不高度重视, 中国即使成为了发达国家, 农业仍然将是中国经济、社会和政治稳定的基础性条件。二是, 有一些战略性任务, 分阶段完成。例如, 粮食流通体制改革, 从逐步取消统购统销到建立起与市场经济体制相适应的流通体制, 经过四个阶段才基本改革到位。这是由改革的难度和任务的可分解性决定的。三是, 中央领导换届时, 初期都会继续承接上一阶段的战略任务, 不久后再提出新的战略和任务, 在中央层面上 (不排除中下层执行时, 因为理解原因而出现一定程度脱节或偏差的可能性) 体现了政治周期过渡的平稳性和战略的前后衔接。“乡村振兴”战略与我国改革开放四十年来的农村发展战略一脉相承并与时俱进。不能割裂我国农村发展战略的历史演变去理解“乡村振兴战略”, 也不能用一个战略去否定另一个战略。否则, 执行中会造成困惑, 一些措施可能冲突, 一些投入可能浪费或效率降低。

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