杨华：论以县域为基本单元的乡村振兴

　　1.“产业兴旺”与“生产发展”

　　“产业兴旺”与“生产发展”, 前者以县域为基础, 后者以村庄为基础。发展生产实现农民增收一直是党和国家关心的问题。在2005年左右正值农业税改革阶段, 受农业税费的影响, 农业生产的积极性尚不高, 农业面临供给不足的矛盾, 于是“新农村建设”提出发展生产的目标。在集体土地所有制和家庭联产承包责任制不变的情况下, 发展生产是农民个体家庭的事情, 个体家庭在农业生产上进行自我决策、自我管理和自我承担风险。村庄集体经济组织负责为农业生产提供基本的基础设施建设和社会化服务, 但不直接介入农业生产。所以“生产发展”的基本单元是村庄, 目标是提高农业综合生产能力, 基本措施是取消农业税费、发放种植补贴、完善公共基础设施和公共服务体系、推动土地流转和适度规模经营、提高机械化和科技化水平等。

经过十几年的发展, 我国农业综合生产能力得到了较大提高, 农民务农的收入增加, 同时通过向城市和沿海地区大量转移劳动力获得工资性收入, 农民家庭总体收入大幅度提高。但是也存在一些问题, 比如农业综合效益和竞争力仍然不足, 广大中西部农村“三留守”现象严重。为此, 要实现更多农民的就近就业就要推动“产业兴旺”, 不仅要实现农业的进一步产业化, 还要大力发展第二、三产业。但是问题就来了, 如果还按照过去以村庄为基本单元的思路, 那么在村庄狭小范围内既无法构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系, 更无法推动农业向第二、三产业延伸, 实现农村第一、二、三产业融合发展。同时, 在工商业发展上,(点击此处阅读下一页)现在已没有条件再像二十世纪八九十年代那样出现“村村点火户户冒烟”的局面, 也不可能做到每个村都发展休闲农业、乡村旅游、田园综合体、现代食品产业等, 这样做只能是重复建设、同质竞争, 会造成资源浪费, 农民也不可能从中获利。那么, 鉴于城乡居民的消费需求和能力的有限性, 要实现“产业兴旺”的目标, 必须超越村庄视域, 以县域为单位对一、二、三产业进行统筹规划、协同发展, 切忌一个乡镇、一个村庄盲目地搞一窝蜂、大跃进。比如, 要以县为单位进行招商引资, 建立工业园区承接东部地区的产业转移, 推动县域内的工业发展;在县域内有区位优势和环境优势的个别地方推动乡村旅游、休闲农业和招商引资建田园综合体, 这些以城镇中产者为主体的观光消费, 建设多了就会出现供给过剩的问题;农业产业化体系也要视县域的农业特色适度推进特色农业的产业化。

　　总之, “生产发展”的目标可以在“统分结合的双层经营”体制下于村庄内达成, 而要促进第一、二、三产业的融合发展, 实现乡村产业体系的全面振兴, 则需以县域为基本单元和视域。

　　2.“生态宜居”与“村容整洁”

　　“生态宜居”与“村容整洁”, 前者以县域为基本空间, 后者强调村庄空间改造。“村容整洁”是应对当时村庄缺乏规划、人居环境脏乱差的局面提出来的新农村建设目标, 该目标在较高层次上是对村庄重新规划设计和新村建设, 中间层次是进行环境整治和美丽乡村建设, 较低的层次则是“有钱盖房, 没钱刷墙”。经过十几年的“村容整洁”行动, 尤其是近年基层组织进行的村庄环境整治、厕所革命、城管进村等行动, 使村庄人居环境有了根本性的改变, 实现了村庄空间的再造[13]。如果说“村容整洁”的治理单元是村庄、治理对象是村庄环境的话, 那么“生态宜居”则完全超出了村庄及其环境的范畴。“生态”是一个系统概念, 一个村庄及其环境不构成生态, 只有在一个地域范围内才能构建起自然和人文相契合的生态系统。生态宜居的治理目标就不是一村一户老百姓的问题, 而是满足一定区域内人民群众对优美生态环境的总体需求, 那么对它的治理也就不仅仅是村庄内的绿化美化、垃圾污水处理以及村内道路硬化亮化, 而是要在区域内对生态环境、城镇村社进行整体规划和总体治理, 构建相互协调、相互支持、相互联系的生态体制机制。生态宜居也是一个整体系统概念, 一个地方是否生态宜居, 不是看具体的村庄是否生态宜居, 而是看具体村庄所嵌入的地域生态系统是否宜居。比如有的村庄生态宜居, 但却影响地域的整个生态环境, 那么这样的村庄就需要搬迁;还有的村庄有很好的生态环境条件, 但是因人口大量减少而变得不宜居, 村庄也需要整体搬迁并进行土地整治后还林还草;还有的村庄因人地关系紧张, 村庄范围内的自然环境可能并不太好, 但是只要地域内整体生态条件好, 那么村庄也仍然是生态宜居的。生态宜居也不是“村容整洁”的高标准化, 它甚至不需要在村容村貌上做过多的投入, 不需要所有村庄环境都达到观光旅游、3A景区的标准, 而只要在保持环境整洁、基本公共设施完备和基本公共服务到位的基础上, 保证地域范围内整体的环境是生态和宜居的, 那么村庄就是生态宜居的。还有诸如强化土壤污染管控和修复、控制农业面源污染、扩大退耕还林还草等都不是在村域范围能够做到的。因此, 生态宜居的治理空间至少是县域范围。

　　3.“治理有效”与“管理民主”

　　“治理有效”与“管理民主”, 前者以县域为治理单元, 后者指涉村级民主。“管理民主”是在农村基层管理乱象丛生、微腐败横行、干群矛盾恶化的背景下提出来的村级治理目标, 它希望通过强化村民的民主权利来规范村级权力的运行。伴随着村财镇管、村级民主规范运行、“八项规定”、纪委督查、从严治党等制度进村, 村级管理乱象基本上得到了有效扭转。但是随着农村青壮年外流、农民分化加剧、农民法制观念提高、农民价值观念多元化、农民对公共服务提出更高要求、农村老年人养老恶化、矛盾溢出村庄、外来人口和资本进入农村、土地产权关系复杂化等现象和问题的出现, “管理民主”已难以应对当前农村多元复杂的治理问题, “治理有效”的需求也就应运而生。乡村社会治理有效问题之所以需要在县域范围内统筹解决, 与以下几个方面有关系, 一是治理问题超出了村庄范围。当前乡村社会的许多矛盾、纠纷及争端都已经超出了村庄乃至乡镇的范围, 需要由县级权威主体出面协调解决。比如交通事故、医疗纠纷、特殊群体信访等问题, 都不是乡村两级能够处理和解决的。二是治理资源需要在县域范围内统筹安排。中西部地区的行政村多数为无集体经济的村庄, 严重缺乏治理资源, 国家的转移支付只能维持村级基本运转, 而无法进行有效治理。那么, 乡村治理所需要的权威性资源、物质性资源、组织人力资源等都需要由县级政府统一配置。乡村治理有了资源才能撬动群众的力量和积极性, 才能通过低成本实现有效治理。三是多元化治理的主体只有在县域范围才能找得到。乡村治理的主体包括党委政府、村级自治组织、村民、市场以及各类社会组织, 依照治理事务性质的不同而将它们交由不同的治理主体进行治理, 才能发挥不同治理主体的特色优势和专业技能。但是诸如市场、社会组织等治理主体只存在于县域范围, 因此它们的资源只能在县域范围进行配置。四是治理的制度、规范和体制机制需要在县域范围内进行统一创设。县级党委政府是权威性的制度创设主体, 可以依据县域的实际情况将基层治理经验规范化和制度化。

　　4.“生活富裕”与“生活宽裕”

　　“生活富裕”与“生活宽裕”, 前者是指现代农业和工商业基础上的生活状态, 后者则是小农经济条件下的生活状况。在新农村建设提出之际, 农业税费刚取消不久, 农村劳动力大规模向城市转移也才兴起, 农民就业不充分状况没有改观, 农民基本医疗和社会保障制度还处于起步阶段, 农村义务教育尚未全面免费, 农民家庭的收入还处于较低水平, 但诸如基本生活、医疗、教育、养老、人情、建房、婚姻等方面的开支却大幅度增加, 以至于农民家庭的经济状况还比较紧张。因此, “生活宽裕”就是针对该条件下提出的农民家庭目标。近十年以来尤其是党的十八大以后, 伴随着农村青壮年劳动力在城市充分就业、农地适度规模经营成风气、农业补贴增加、农村社会政策不断完善, 农民家庭收入水平有了较大提高, 基本上实现了生活宽裕的目标。生活宽裕目标的达成有赖于两重力量的结合, 一重是农民家庭劳动力的充分调动和合理配置, 二重是国家社会政策的不断完善。但是农民家庭若要从“生活宽裕”迈向“生活富裕”, 则还需要县域这一重力量的加入, 主要与以下几个方面相关。一是发展县域工商业, 提高农村劳动力的就业程度。目前大量青壮年劳动力到沿海地区务工, 务工成本高, 还形成了“留守”问题。如果县域工商业得到发展, 不仅青壮年男性可以就近务工, 年轻女性也可以在本地充分就业, 甚至中老年人在务农之余还可以有大量打零工的机会。这可以使一个家庭获得更多的工资性收入。二是大力发展县域内的基础教育、职业教育和职业技能培训, 提高农村劳动力的文化和业务素质。文化业务素质越高, 在劳动力市场就越有竞争力, 其所获得的成长晋升平台就越高, 自然工资收入也就越高。三是完善县域内的医疗和公共卫生服务体系, 提高农民的身体健康素质。身体素质越高, 越能承受高强度的智力和体力劳动, 劳动时间也越长, 所获得的工资收入也越高。四是完善县域内包括教育、医疗、社保、低保、大病救助等在内的社会政策, 提高农民生产生活的保障水平, 降低农民家庭的货币化支出。总之, 在农民家庭依赖于“半工半耕”的收入模式下, 农民“生活富裕”目标单靠农民家庭和社会政策难以达成, 需要在县域层面进行政策和制度创新以促进劳动力充分就业和减少农民开支。

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