杨华：论以县域为基本单元的乡村振兴

　　乡村振兴不是要留住更多的农民, 让农村看起来因为人多而有生气, 而是要通过诸如职业技能培训、帮助联系工厂等政策措施, 推动更多的青壮年劳动力进城务工, 这样才能将土地上的微薄利润留在农村, 使适当规模经营的农民有利可图, 他们就会留下来耕作土地, 成为活跃和治理村庄的主体。也不是无端地引进城市资本下乡种地, 与农民争夺本来就微薄的农业利润, 这样必然会驱逐还留在农村种地的青壮年农民, 使得农村真正失去中坚农民。

　　(三) 乡村治理体制机制的问题

　　组织振兴是乡村振兴的保障。现阶段乡村振兴要解决的一个重要问题是乡村治理的体制机制问题。从调查来看, 当前乡村治理体制机制存在以下主要问题。

　　一是村级党组织建设薄弱的问题。党的十八大以来, 从严治党取得实效, 农村基层党组织建设常规化, 乡镇党委对村级党组织的领导和监督得到了前所未有的加强。但是村级党组织自身建设能力、对党员的领导力以及群众工作水平却依然较为薄弱。村级党组织建设在农村遭遇了的挑战, 包括农民流动、农民职业分化及逐渐正式化的村级党组织做群众工作的动力和意愿弱化[26]。

　　二是村民自治组织科层化的问题。随着工业反哺农业、城市反哺农村的力度加大, 大量的资源通过条线部门下到农村, 给农村增加了大量的专业事务, 徒增了村干部的工作量。伴随着条线工作的增多, 原本分工不明确的村干部逐渐有了相对清晰化的专业分工。村干部除了要完成条线的业务工作外, 还要花费大量的时间应付条线对业务工作的检查。应付检查的方式是做材料, 以及带领条线干部下村入户。条线工作挤占了村干部的很大部分时间, 使得他们对条线工作应接不暇, 疲于应付, 就难以顾及乡村振兴的事务。

　　三是乡村治理形式化的问题。村级治理是中国社会治理的一线, 理应以解决村民的具体问题为主。但是调查发现, 村级治理中却出现了严重的形式主义, 主要有以下表现:其一是片面地理解基层治理现代化, 简单地将程序化视为现代化, 要求拿误工补贴的村干部实行坐班制和加班制, 而村里本来事情就不多, 导致村干部的人力资源大量浪费。其二是实行办事留痕的规定, 使得社区内本来处理起来很简单的事情, 却要花费大量的时间用于写材料归档和录入电脑。其三是基层干部难以真正沉到农村了解真实情况、做真正的群众工作。其四是党建工作和精准扶贫工作形式化严重。这些既耗费了乡村干部大量的时间和精力, 也浪费了大量的物质财富, 使得村级工作难以回应群众的真正需求。

　　四是乡村治理精细化的问题。在过去很长一段时间, 村级治理都较为粗放和简约, 无论是矛盾的解决, 还是公共产品和公共服务的提供, 都停留在大面上过得去就行的层面。村级治理主要是靠中心工作来推动, 每年或每个阶段的中心工作并不多。随着精细化理念的推广, 精细化治理也在一些农村地区快速推进。精细化治理表现为, 治理从简约走向复杂化;公共服务供给个性化和提档升级化, 道路建设和环境改造都实行高标准化;农民私事公共化, 大量以前是由农民自己能解决的事情都纳入进公共事务。但是, 农村的许多事务是难以清晰化的, 因此要在农村实现精细化治理就得投入大量的人力、物力和技术资源。村级治理的精细化大幅度地增加了治理成本和乡村干部的工作量。

　　(四) 农民增收与集体经济薄弱的问题

　　推进乡村振兴, 县域内产业兴旺是根本。乡村产业是否兴旺关涉到农民增收与农村集体经济问题。在现有的农业产出和产业化水平下, 农民增收面临瓶颈。目前农民增收的主要渠道是外出务工, 外出务工的工资收入水平有赖于家庭青壮年劳动力在市场上充分竞争。但是对于中西部地区的农民来说, 他们需要照顾家庭和维系农村人情往来, 因而他们的青壮年劳动力有一个可能无法外出务工, 比如年轻妇女要在家照顾小孩读书、照看不能自理的老年人等。因此, 受限于劳动力市场化程度和土地细碎化, 中西部地区农民家庭的工资性收入增长有限。

　　集体经济是村民自治和乡村治理的经济基础。村集体在有公共资源的情况下, 通过村民自治的方式决定公共资源的投向, 为村民提供公共服务。而没有公共资源则没有公共事务和公共服务, 也就无法实行村民自治, 使得许多治理问题得不到解决、群众普遍需求得不到满足。在中国农村, 除了少部分行政村有较为雄厚的公共资源外, 大部分行政村都属于经济薄弱村。这些村庄要办公共事务, 就只能等待上级政府的转移支付和项目支出。但是这两笔经费都是专款专用, 不需要村民参与, 因此也不构成村民自治的经济基础。有的行政村还有机动地, 而机动地的调整需要村民的参与, 因此尚能够激活村民自治。总的来说, 大部分行政村因为集体经济薄弱, 除了村两委选举之外, 无法实现村民的民主决策、民主管理和民主监督。

　　要突破农民增收的瓶颈就要增加本地就业机会, 提高农民家庭劳动力的市场化程度, 降低农民务工的成本, 使农民家庭获得更多的工资性收入。村集体在无法通过兴办乡村工业增强集体经济的情况下, 增加村集体收入就只有通过上级政府的转移支付, 给予村集体一部分能够自主支配的资源。这就需要县级政府有足够的税收和财政能力。无论是农民增收, 还是向村集体转移资源, 都有赖于县域产业的兴旺。

五、以县域为基本单元的乡村振兴：切实可行的做法及视野

乡村振兴以县域为基本单元, 这既是由乡村振兴战略的核心内容所决定, 也符合党的十九大确定的2035年基本实现现代化和2050年建成现代化强国的两步走战略。(点击此处阅读下一页)从2018年到2035年是乡村振兴的基础建设阶段, 该阶段国家的根本任务是实现现代化、城镇化和跨越中等收入陷阱, 因此乡村振兴的近期目标就不是通过密集的资源投入、暴风骤雨似地推动“全面振兴”, 而是推动县域内的城镇化建设和维持村庄基本经济社会秩序及有效治理。从2035年到2050年这段时间, 在我国成功跨越中等收入陷阱、基本实现现代化、农民城镇化率进一步提高的基础上, 国家就有足够的资源对尚存的村庄和城镇进行同等质量的一体化建设, 从而推动县域内乡村的全面振兴。因此, 乡村振兴以县域为基本单元, 既能兼顾城镇化与农村保底建设的关系, 又能协调基础建设与全面振兴的关系, 还契合了农民家庭渐进城镇化和半城镇化的特点, 能够在人与资源上实现城乡融合发展。

　　在乡村振兴的基础建设阶段, 切实可行的做法包括:

　　一是以县域为单元进行基础规划, 包括国土、城镇、产业、旅游等, 实现多规合一, 以统筹县域内城乡发展空间。《乡村振兴战略规划 (2018—2022) 》指出, 要“强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用, 科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治, 推动村庄规划管理全覆盖”。尤其是要对村庄进行分类管理, 乡村振兴不是村庄振兴, 不能对所有村庄都推动振兴。

　　二是在县域内着力推动以县城和中心镇为中心辐射集镇和中心村的“城镇圈”建设, 要建立城镇圈的工商、房地产、农业、教育等产业体系和统一的就业市场, 按城镇圈统筹个人消费和公共服务空间布局, 打造县域内高效通勤的交通系统。

　　三是完善和强化乡村组织体系建设, 打造一支真正有群众工作经验、能够扎根乡土的乡村振兴队伍, 为留在农村的农民解决基本的生产生活秩序问题, 为实现农村的有效治理提供组织保障。

　　四是着力打造农村基础设施体系和社会化服务体系, 前者包括户外村内基础设施建设、村庄环境整治、厕所改造、农田机耕道水利建设、解决土地细碎化问题等, 后者包括农技推广、农机服务、文化建设等。

　　五是推动青壮年劳动力外出务工并做好他们的后勤保障工作。推动青壮年农民外出务工以获得更多的外出务工收入, 既能使他们更好更快地城镇化, 又给留在农村的农民留下更多的获利空间。做好外出务工农民的后勤保障工作, 就是要解决或缓解农村“留守”问题, 让务工农民能够安心地外出务工。

　　六是要保障农民进城和返乡的权利。进一步打破阻碍农民就地城镇化的藩篱, 为进城农民提供更多的权利保障。同时也给他们留足进城失败后退回农村耕作的空间, 也就是不改变现行农村土地制度, 保障农民对耕地的承包权和经营权及对宅基地的使用权。

　　总而言之, 在乡村振兴的基础建设阶段, 对县域内城镇的建设是积极稳健的, 为能够城镇化的农民创造城镇生活生产的空间。而对村庄的建设则是保底性质的, 主要是为暂时不能城镇化或进城失败的占农村多数的农民供给基本的生活生产秩序, 并让他们有条件继续努力城镇化。[27]

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