王文强：以体制机制创新推进乡村人才振兴的几点思考

二、下乡返乡创业：以构建风险防控机制为重点

　　推进乡村人才振兴，最重要的是让人们看到乡村发展的前景，使下乡返乡在乡的创业创新者能最大程度地“各得其所”，从而激活主体、激活市场、激活要素，激励更多的人才投身乡村振兴事业。随着农业农村生产生活条件的改善，在国家大众创业、万众创新政策引导下，全国各地出现了大学生、农民工等群体返乡创业的现象，据有关部门统计，目前返乡下乡创业创新人员达780万人，平均年龄45岁左右，高中和大中专以上学历的占到40%。这些优质人力资源回流乡村，改善了乡村人才结构，为乡村振兴注入了“新鲜血液”。显然，引导人才下乡返乡创业是推进乡村人才振兴的重要途径，但当前最核心的是要着力解决乡村创业创新风险较大的问题。

　　众所周知，乡村最根本的产业是农业，农业是依赖于自然的产业，地域性、季节性明显，产品生产周期长、不易长期保存，因而不仅自然风险大，而且市场风险、质量安全风险都比较大。化解农业风险的市场手段中，保险无疑是最佳选择。而当前政策性农业保险保障广度与深度不足，以直接物化成本保险为主，且保障水平低，据媒体报道，目前，全国稻谷、小麦、玉米三大主粮农业保险保额仅覆盖了总成本的30.70%、37.48%和34.05%。虽然地方政府支持的农业保险品种不断增多，但保障水平低，且区域发展不平衡，价格保险、农业收入保险处于探索阶段，覆盖范围小。而且农业领域投资大、回报周期长，“与分散小农建立契约关系的交易费用畸高且难以有效维护”，这些都加剧了农业的高风险性，在农业领域创业失败的案例比比皆是。

正因为农业风险大，从笔者对湖南的调查来看，当前80%以上的下乡返乡创业人员集中在乡村二三产业创业，这与相关部门统计的返乡创业“创办的实体82%都是农产品加工流通、休闲旅游、电子商务等新产业新业态” 差不多。但乡村二三产业创业同样存在着较大的风险。这主要源于乡村人文、资源、市场、基础条件地域差异大，而与城市较为成熟的生产性与生活性服务网络相比，当前乡村公益性和社会性服务组织的服务能力十分有限，只有那些既有资金、技术和策划、营销能力，(点击此处阅读下一页)又具有农村人脉资源，懂农村、善于同农民打交道的创业者才有较高的成功率。从这一意义上看，在乡村创业比在城市创业对创业者的要求更高。同时，当前乡村创业也面临着一定的政策风险，调查发现，源于农村土地制度、集体产权制度处于改革之中，一些地方支持乡村创业的政策变动较快、持续性不足，有些前后政策之间缺乏过度与衔接，让乡村创业者难以适从。

　　创业本身是一种市场行为，政府对乡村创业者进行直接支持的办法并不可取，但通过优化创业环境、建立风险防控机制对创业者进行支持，则是引导乡村创业健康发展和人才下乡返乡的必要途径，应作为推进乡村人才振兴的重要任务。一是加大政策性农业保险的保障力度。国家应继续扩大保费补贴的险种覆盖范围，并支持地方大力发展特色品牌农产品保险；采取财政支持与市场运作相结合的方式，在扩大价格保险补贴范围的基础上，将农业收入保险纳入国家补贴范围，构建多层次的农业风险分担机制。二是发挥财政资金对乡村创业的引导与保障作用。乡村一些创业投资项目的投资周期与风险往往是创业者前期所难以预计到的，有必要推进国家及地方政府的创业投资引导基金投向乡村有潜力的产业，或专门创立乡村创业投资引导基金，发挥政府资金的杠杆、引导作用，降低社会资本投资乡村产业的盲目性与风险。三是创新发展乡村社会化服务。这包括进一步整合公益性服务资源，构建起上下互通、高效的科技、信息、流通服务网络；将政府服务资源与行业协会、新型农业服务主体联结起来，构建多形式的服务联盟，扩大服务规模，形成基层“一站式”服务平台；鼓励引导城市的专业服务组织向乡村延伸，在项目策划、品牌设计、融资、管理、营销等方面提供专业服务。同时，各级政府应进一步营造公平竞争、宽松有序的市场环境，在土地、平台、基础设施建设以及品牌扶持、典型宣传等方面加大投入，完善对创业者的就业援助、社会保险和救助体系，加强对乡村创业政策的整理，制定落实简化创业手续、降低创业门槛、提供创业优惠的一揽子办法，消除乡村创业的政策风险，以形式多样的政策组合构建强有力的乡村创业创新支撑保障体系。

三、人才服务乡村：以创新有效激励机制为动力

　　乡村是个功能齐全的大社会，乡村振兴对人才的需求是多方面的，从功用的角度看应该包括乡村所在人才和为乡村所用人才，从人才专长与所从事的领域可以包括乡村经营管理人才、技能人才、社会服务人才、专业人才和党政干部，前三类从事生产经营领域，后二类从事管理服务领域。对于生产经营领域的乡村人才可以通过创业政策予以支持，对于管理服务领域的乡村人才则需要强有力的激励政策。在20世纪90年代中期以前，国家对大中专学生实行就业分配派遣制度，乡村的专业人才队伍和党政干部队伍相对稳定，但自国家取消了派遣制度后，乡村的专业人才和党政干部队伍就慢慢的走向了衰退，专业化水平不高、年龄老化等问题相继出现。为解决这一问题，国家实施了诸如“三支一扶”“科技特派员”“驻村扶贫”“大学生村官”“第一书记”等一系列的乡村人才智力支持制度。这虽然推动了一批人才为乡村服务，但相对于发展中的乡村对人才智力的需求来说仍然是杯水车薪。为此，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》部署了“汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑”的任务，就加强农村专业人才队伍建设和鼓励引导科技人才、社会各界力量投身乡村建设提出了一系列的措施，其用意就是要引导更多的人才智力服务于乡村振兴。

　　马克思和恩格斯认为，城市是分工的产物，“某一民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立”，在工业日益集中的同时，“人口也像资本一样地集中起来”。这源于工业与城市对资源要素的强大集聚能力。尽管党和国家在新世纪以来，取消了农业税，开启了工业反哺农业、城市支持乡村的新战略，尤其是党的十八大以来，农业农村发展取得了历史性成就，但由于城乡二元结构没有得到根本改变，城乡差距不断拉大的趋势没有得到根本扭转，城乡发展的融合水平不高、城乡二元分割的结构仍是当前社会突出的特征，城市仍然具有乡村无可比拟的对人才的吸引力。因此，即使在政府行政力量推动下的人才智力下乡，如果缺乏系统有效的激励机制，诸多人才也抱着“过客”心理，服务乡村的动力不足。基层调查也发现，很多已经在乡村就业的年轻人，如乡村教师、卫生人员、乡村干部等，都有通过各种途径进（回）城的愿望。

　　为此，要在乡村留住一批人才和吸引人才智力为乡村服务，需要坚持政府引导与市场推动相结合，构建起强有力的激励机制，并使之制度化。对于在乡村一线的专业人才和党政干部队伍，应切实保障并不断提高其工资、津补贴待遇水平，保证职称评定或职务晋升通道的畅通，重用在基层一线锻炼成长的人才，尤其注重加强人文关怀；对于专业人才下乡服务和党政干部下乡任职，除享受各方面待遇倾斜外，注重解决好住房、家属随迁、子女上学等问题。同时建立乡村高层次急需紧缺人才补贴制度，对乡村及农业园区、合作社等引进高端专业人才智力的予以支持。制定相关的激励措施，按照不求所有、但求所用的原则，引导智力下乡，鼓励城市各类企事业单位和社会各界人才为乡村发展提供智力服务，并开展对乡村振兴作出突出贡献的单位和各领域人才的评选表彰活动，形成典型示范效应。同时，构建起城乡之间、区域之间的人才对口服务机制，双方政府共同搭好乡村人才供给与需求之间的桥梁，为人才下乡回乡服务提供相应的保障、创造良好的条件。

四、乡村人才培养：以完善教育培训机制为关键

　　乡村人才振兴的过程，必然不是简单的促进城市人才向乡村流动的过程，培养人才和提高人才在乡村就业创业的适应性、能动性、创造性是乡村人才振兴的题中应有之义，教育培训则是其中的关键。

　　从教育来看。教育是人力资本投资的重要方式、提高人口质量的关键途径。正如“人力资本之父”舒尔茨指出，“旨在提高人口质量的投资能极大地有助于经济繁荣和增加穷人的福利”，而“人口质量的提高在很大程度上是由于接受了更多的教育”。改革开放以来我国教育事业取得了巨大成就，但长期以来存在的城乡教育失衡的问题并未得到有效解决，从培养乡村人才的视角看，当前的教育存在两个方面亟待解决的问题：一是由于大量撤并农村中小学校导致农村教育畸形发展，“全国乡村最多时有学校60多万所，目前59万多个行政村仅有20多万所学校，农村孩子不得不到城镇借读”，这一方面导致农村义务教育成本高，另一方面使小孩缺乏对农村社会环境的认知，不利于乡村后备人才的培养。二是高等教育对乡村人才培养不力。有学者对全国25所农林院校的分析显示，这些农林院校中农学专业占所有专业的平均比例为21.57%，而工学专业所占比例是农学专业比例的1.57倍。农林院校尚如此不重视培养农村所需的专业人才，其他院校的农学专业必将更少。

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