牛坤玉 钟钰 普蓂喆：乡村振兴战略研究进展及未来发展前瞻

　　目前，农村集体土地征收和使用存在制度障碍。现行的土地制度禁止农村土地入市，阻碍了农民财产性收入的获得（周其仁，2014）。叶裕民等（2018）指出，中国乡村建设用地存在向城市供给的倾向，导致生产资料减少，乡村振兴内生动力不足。王海娟和胡守庚（2019）认为现行土地制度扩张了农民的地权，却弱化了村集体的土地权利，导致村集体动员能力下降，成为乡村振兴的制度障碍。陈文胜（2018）指出目前人才、资金等各种要素难以下乡，主要原因是土地的权能不清晰，难以资本化。使土地及其附属物权属清晰，是推动乡村资源资产化，实现乡村振兴的关键。夏柱智（2018）发现土地增减挂钩制度带来区域不公平问题，导致资源要素更多流入较发达地区的农村，推动乡村振兴的效果并不尽如人意。王晓桦（2018）指出现行的《农村宅基地管理办法》规定禁止向城镇居民、法人和其他组织、村集体组织成员以外的农民转让宅基地，导致乡村的流逝人口难以得到有效补充，社会资本难以进入农村，从而限制了乡村振兴的步伐。现行的法律制度主要强调宅基地的保障性功能而非经济功能，导致农村宅基地使用权抵押存在权属障碍（龙圣锦、陶弈成，2018；张勇，2018）。倪维秋（2018）指出，目前农村土地利用规划缺位导致农村土地利用粗放、无序。

　　（三）乡村造血不足与资金扶持不够

美国建立了多元化的农村金融体系，由农场信贷系统、商业银行贷款、政府贷款为农业发展、居民住房和消费、农村人居环境治理提供资金支持（中国农业银行三农政策与业务创新部课题组，2018）。相比之下，目前中国乡村振兴建设面临资金缺口大，投入单一，金融扶持和担保政策缺失等问题（汪武斌等，2018）。乡村“沉睡的资产”尚未盘活。中华人民共和国国务院新闻办公室公布的资料显示，截至2017年，我国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，大体上相当于全国平均每个村庄占有500万元。在整合村集体资源型资产方面，虽然有成功的经验，如贵州省六盘水将土地等自然资源通过入股的方式变成股份，有效盘活当地沉睡的资产（杨慧莲等，2018），但“以土地换资金建设城市”“用土地出让收入弥补政府支出”是普遍现象（刘振伟，2019），如何将农村资源型资产收入用之于乡村是乡村能否振兴的关键。(点击此处阅读下一页)

　　表1 不同区域征地收益和补偿标准

　　财政涉农资金过于分散，无法形成合力。从“国家—基层政权—农户”的三级模式演变为“国家—农户”的直接对接模式后，加剧了资金利用的分散化（杨慧莲等，2018）。涉农资金分块管理，导致管理职能交叉，存在重复投资甚至腐败等问题，影响资金的使用效率（刘艳，2018）。财政专项资金与省级农业部门下达的任务存在“两张皮现象”，虽然金额庞大，但支持项目分类过细、过小，资金的“碎片化”使得使用效率大打折扣（浙江省财政厅农业处，2018；高骞，2019）。另外，随着新型经营主体的变化以及农业生产经营方式的转变，原来农业三项补贴“农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴”的精准性和指向性逐渐减弱（张洪武，2018）。

　　农村金融服务体系不健全。现有的金融服务和金融产品的标准、特点、审批时效、贷款期限大多针对工业企业的经营而设计，与差异化、个性化、成本低廉化、季节性强的农村金融需求不相符合（南京市农村金融学会课题组，2019；张洪武，2018）。金融机构网点设置、人员、信贷资源配置等仍主要集中于城市，农村的信用体系建设尚未形成（中国人民银行大庆市中心支行课题组，2018）。网络信息技术在农村金融中发挥作用有限（陈放，2018）。金融机构对新型经营主体和小农户渗透力不足（李舒桐，2018),80%以上的新型农村经济组织难以得到银行贷款，仅有30%以上的家庭经营农民能够从正规金融机构取得贷款，其他农民只能通过亲戚间互相调剂或民间借贷来解决融资需求（南京市农村金融学会课题组，2019）。朱泓宇等（2019）指出，发展村社型合作金融组织等合作金融方式是助力脱贫攻坚、实现乡村振兴的有效手段。唐佳琪（2019）利用30个省份的面板数据研究了财政支农与金融支农及其交互作用对农民收入的影响。

　　乡村振兴资金的多元化渠道尚未建立。在乡村振兴过程中，一些地区通过吸引企业家回乡建设，将政府行政拨款，农户闲散资金，企业家资金以及招商引资资金有效整合（杨慧莲等，2018；范宏民等，2018）。但总体来看，农村融资缺口大，而农村投资占社会总投资的比重却在逐年下降（张永江、张铁亮，2018）。由于农业规模小、成本高、风险大、抵押物缺乏，金融机构普遍不愿涉农（张洪武，2018；刘银行、李雨，2019），农村的资金资本反而通过各种财政和金融渠道进入“非农”领域（张佳森、黄琳庆，2018），进一步造成农村金融资本的短缺。政府财政资金和金融资金各自为政，尚未形成配套体系（陈放，2018）。另外，陈亮和谢琦（2018）发现，经济发展程度较高，筹资能力强的地区更容易得到财政和社会的资金支持，经济发展程度差，亟需资金支持的地区反而更难筹集到资金。

　　（四）促进乡村发展的整体性制度改革还需深化

　　城乡融合发展的机制体制尚未建立。城乡二元体制的限制是乡村发展和振兴最大的制度障碍（厉以宁，2008；邱联鸿，2019）。城乡分隔的二元体制和城市优先发展战略，造成了资金、土地、人才等生产要素的快速非农化，农村的空心化、深度贫困化，以及水土环境的恶化（刘彦随，2018;Long,et al,2010）。现有的土地制度、金融制度等也是在城乡二元分割的体制上推进，造成城乡土地发展权、流转权和物权的不平等，以及城乡抵押权力、资金价格、金融服务等方面的不平等，阻碍了乡村的发展进程（厉以宁，2008；叶兴庆、徐小青，2014）。在具体实现路径方面，何仁伟（2018）对城乡融合机制进行了理论探讨和机理阐释，指出空间均衡模型和城乡等值线分析法是研究城乡关系较好的工具。

　　乡村基层党组织在组织建构、组织力和治理结构等方面仍然存在现实困境。首先，基层组织结构不合理。乡村党组织优秀人才流失严重，人才选拔难度高（张娟娟、丁亮，2019），党组织成员呈现老龄化、低素质和能力不足的特征（霍军亮、吴春梅，2018；聂继红、吴春梅，2018）。其次，基层党组织的组织力有待提升。基层组织软弱涣散，缺乏凝聚力和战斗力（张娟娟、丁亮，2019），无法满足群众现实需求（张瑜、倪素香，2018）。基层党组织成员服务意识淡薄，公信力和威信度在逐渐削弱（聂继红、吴春梅，2018）。另外，乡村基层党组织与基层社会组织的互动关系呈现非均衡状态。基层党组织在人力资本、物质资源和结构安排等方面的优势，使其无法与基层社会组织协同发展（蔡文成，2018）。

　　村民自治制度暴露出一些问题。村民自治章程、村规民约千篇一律，缺乏可操作性，不能因时因地制宜（张娟娟、丁亮，2019；林文雄，2019）。选举过程中的黑金化和宗族化、派系斗争、村官巨腐等，致使村民自治陷入困境（张娟娟、丁亮，2019）。上级的乡镇党政机关对乡村治理干预过多，乡村治理的行政化明显，民间性和自治性趋弱（林文雄，2019；朱政、徐铜柱，2018；贺雪峰，2007；崔智友，2001）。随着城乡融合的加速，人口快速流动导致村民自治主体缺位、精英流失，也在一定程度上影响了乡村治理水平，现有的自治制度未对“户在人不在”等情况作出相应规定（张艺颉，2018）。随着农民就业、收入、生活、思想呈现多元化趋向，农村社会走向松散化，维持传统基层政治生态运转的礼俗秩序被打破（马华、王红卓，2018）。另外，村集体经济组织、村党组织以及村委会权责不分，职能交叉重叠也导致了村民自治制度的混乱（于水等，2010；崔雪炜，2017）。

　　二、乡村振兴战略要注意几大关系

　　现有文献研究对乡村振兴与脱贫攻坚、粮食安全、市场机制和农民内生动力的关系作了较为详细的阐述。实现乡村振兴，脱贫攻坚是基础和前提，粮食安全是基本保障，发挥市场机制的作用是重要抓手，激发农民的内生动力是根本之策，而乡村振兴又为这四者提供了政策机遇和制度保障。

　　（一）乡村振兴与脱贫攻坚的互促

　　乡村振兴与脱贫攻坚是当前农村发展的两大主题，过去分别探讨两个主体的研究成果已经非常丰富，2019年《政府工作报告》明确要“加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接”以后，将两者整合分析衔接机制的研究不断涌现。

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