基层治理，从抗疫中学到什么

制度的优势和治理的短板，在应对突发重大事件的时候，往往体现得更加充分。在此次疫情防控总体战中，基层作为联防联控、群防群治的第一线，经历了一场治理体系和治理能力的大考。其中有哪些值得总结的经验和教训？基层治理能从抗击疫情中学到什么？围绕这些话题，我们专访了武汉大学社会学院研究员、博士生导师吕德文。

实打实跟群众打交道，处理疑难问题，这是真正意义上的基层淬炼

在抗疫过程中，有哪些基层治理的创新之举让您印象深刻？

2月10日，下沉到德望社区的武汉市园林局职工杨丽青在调试播放防疫事项的扩音喇叭。新华社记者李贺 摄

吕德文：我印象最深的是机关干部下沉一线，支援基层疫情防控。没有增加治理资源，把干部下沉下去，统一编入街道社区工作队，与社区工作人员一起参与消杀、给孤寡老人送菜、测量体温等工作，这样一来把基层工作做扎实了。对于下沉干部来说，你实打实跟群众打交道，处理疑难问题，这是真正意义上的基层淬炼。

干部下沉在抗疫中发挥了作用，这种战时机制对于提高基层治理能力有什么启发呢？在日常状态下，是不是也有必要让我们的治理体系进一步下沉？

吕德文：下沉是基层治理改革的方向。治理重心下沉，意味着权力、资源也要下沉。在这些方面，各地做得还不够。往往是事情下去了，权力还在上面。基层表面上有了做事的权力，也有做事的资源，但受到了方方面面的诸多限制。简单而言，上级只是下沉了责任，但并没有赋予基层足够的自主空间。

疫情倒逼街道、社区用一件件事情把群众组织起来

街道、社区和居民日常联系相对松散，抗疫期间个别地方出现组织动员群众不够的现象。有分析认为，相较农村，城市主要是一个陌生人社会，人们的原子化程度更高，这导致城市基层社区的整合和动员能力天然较弱。您怎么看？

吕德文：城市看上去是原子化的，但要组织起来也并不困难。问题是，街道社区跟群众之间关系太薄弱。社区原来是做群众工作的，现在基本上变成了承接行政任务，平时主要跟特殊群体打交道，比如低保户、残疾人、流动人口等。百分之八十的居民平常跟社区基本没什么接触，社区干部对群众也并不熟悉。加上这次病毒传染性很强，大家都不敢接触。在这种情况下，突然之间要求街道社区跟老百姓打交道，一些问题就暴露出来。

2月9日，武汉市武昌区首义路街大东门社区为部分困难居民免费提供蔬菜供应。新华社记者程敏 摄

但是，疫情也倒逼街道和社区组织群众。比如一些社区以楼栋为单元建微信群，网格员当群主，大家一起团购蔬菜。总之有很多类似的切入点，通过一件件具体的事把群众组织起来。基层干部和群众彼此熟悉了，建立起了联系，组织力、凝聚力就会越来越强，将来都会转化成治理能力。

相较于服务群众，您为什么格外看重组织和动员群众？

吕德文：我们团队贺雪峰教授分析提出，基层治理有三重境界。第一重是提供服务，简单讲就是投入人投入资源，把钱花下去把事做成，多一件事就多配几个人。投入的资源增加了，但治理能力并没有增加。第二重是通过做事提升了基层治理能力。比如抗击“非典”时有些基层搞过应急管理，有些应急能力留了下来，这次就用上了。没有新增加资源，或者新增加很少，但把新发生的事情办得很漂亮，整个治理能力提升了。还有一种，治理能力是通过体制机制的改革实现。合理配置资源，办事效率提升了。比如北京这两年推行的“街乡吹哨、部门报到”，没有增加多少资源，但解决了一些长期积累下来的疑难杂症。第三重境界是群众自治。群众的主体性被激活了，可以进行自我教育、自我管理、自我服务。我们一定要善于组织群众、动员群众、宣传群众、教育群众，不能搞包办代替，把群众工作变成替群众做工作。

要让基层干部有更大的自主空间

怎样让基层干部真正和群众融为一体，而不是陷于报表、时效的硬压力呢？

吕德文：现在的街道和社区，很像是一个派出机构。做什么，怎么做，都是上级设定，做事的资源也是上级给的，做成什么样也是由上级来评判。它们自主空间很小。只能是上面让干什么就干什么，没有时间和精力去做群众工作。农村也存在类似问题。比如现在有的地方要求村干部坐班，在村一级设服务中心，表面上似乎方便了群众，但实际上弱化了基层治理能力。

村乡一级，主要跟老百姓打交道，你很难规定他们就得怎么怎么样。在制度设计上不能给他们太多的条条框框，要让他们有更大空间。其实基层是有积极性的，上级只需要给基层更大的自主权，把它当成一个有自主性的治理单元。基层干部最清楚他们需要做什么。

    疫情防控指挥部、领导小组，这样的组织形式促进了治理共同体

抗疫过程中，我们也看到了一些发挥重要作用的组织形式，比如疫情防控指挥部，您对此怎么认识？

吕德文：我们党有科学严密的组织体系，党的组织深入到社会每一个角落，全党围绕中央形成统一整体，上下一心、步调一致。关键时期，能够把各方面资源迅速集中起来。比如武汉保卫战，集中了方方面面的资源，还发动了志愿者。制度设计上我们也有比较成熟的模式，比如疫情防控指挥部。脱贫攻坚也是成立指挥部。只要有重点工作，就可以用这种机制，集中力量办大事。这是我们的制度优越性所在。

面对突如其来的疫情，像领导小组、指挥部这样的组织形式，它的特点和价值是什么呢？

    吕德文：学术界有“无缝隙政府”的概念，所谓“无缝隙”，是指一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的组织形态。政府部门之间有缝隙是常态，否则就不会分部门了。但在抗疫过程中，条块之间、条条之间，这种“缝隙”实际上弥合了很多。虽然各个部门职能不一样，但大家都在同一个领导小组或指挥部里共同做事，比如有的在物资保障组，有的在医疗救治组。在这个治理共同体内部，所有的事情，商量协调起来效率更高。这样就对组织资源进行了更为充分的动员，正式的治理机制和非正式的治理机制也相互配合。当然，这种治理共同体，也是在共同磨合和战斗的过程中形成的。所以你看到了抗疫后期，前期出现的一些推诿扯皮的现象基本上就很少见到了。

基层应急体制建设在制度上仍有短板

在此次疫情防控总体战中，基层干部发挥了战斗堡垒作用。同时，抗疫期间发生的一些事件，也与基层治理相关。您怎么看待疫情给基层治理带来的这场“摸底考”？

吕德文：我跟武汉基层干部接触较多。这些干部或多或少受到过一些委屈，要么受到过领导的批评，要么遭遇过群众的不理解，但是他们没有撂挑子。将近2个多月，大部分街道社区干部一直坚守在一线。他们不能回家也不敢回家。不能回家是因为随时有事；不敢回家是因为平时在社区暴露，害怕传染给家人。我们非常幸运的是有这样一支忠诚能干、乐于奉献的基层干部队伍。疫情当前，他们都坚持下来了。这让我特别感动。

当然，这场“摸底考”也“摸”出了基层治理中的一些短板。其中有两个重要原因。第一，无论是社区还是街道，其行政人员的配备，工作机制的配置，都是按照常规状态设计的。面对如此重大突发的疫情冲击，从常规状态突然转换到一个全新的战时状态并不容易。第二，在我国应急法律、行政法规等规定中，基层应急体制建设有很大空白。《突发事件应对法》与《突发公共卫生应急条例》两部法律未涉及基层组织应急措施、保障和权利义务的规定。《传染病防治法》规定基层组织应急措施和保障，但也仍有待健全。其他相关的国家应急行政规章虽涵盖基层组织应急体制建设的内容，但主要停留在制度规划目标层面，并未给基层组织提供应急预案的指引模板、应急操作的基本程序，也未将培训演练及应急物资储备纳入基层组织职责范围。

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