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时间：2019-01-04 21:36:32 作者：admin来源：中国治理网
关键词：国家 国家能力 治理转型
作者简介：海云志，北方民族大学管理学院副教授，博士，主要从事公共危机管理与地方治理研究。
标题注释：国家社会科学基金青年项目“防范群体性事件分类研究”(13CSH048)，北方民族大学重点科研项目“新媒体快速发展背景下涉民族因素突发事件舆论引导机制研究”(2015JC08)，北方民族大学2018年度校级一般项目“基层政府维稳治理创新机制研究”。
一、国家治理的构成及其核心议题
作为政治学和历史社会学的宏大主题，国家治理转型意味着在特定系统内公共权威支配能力和支配方式的变化。国家作为秩序的供给者，它在特定的变化着的社会环境里提供秩序，变化意味着各种新生社会力量的出现[1]。可以说，国家治理结构及治理能力必须对外部社会环境的变化做出反应，如果治理能力没有跟上社会变化的形势，就有可能无力容纳或消解社会抗议力量，从而堕落为“软弱无能的国家”或“失败国家”[2]。
从人口规模、领土面积、民族多元、历史悠久和文化多样性等方面衡量，中国历来是一个超大规模的、中央统一领导的政治共同体[3]。在这样一个共同体中，笔者以为，国家治理根本上涉及两个方面：一是国家权力与社会力量关系的调整;二是国家政权内部系统构架的合理化，尤其是政府对权力本身的约束[4]①。具体言之，国家与社会关系的调整，既是国家权力与异质的或多元的社会组织力量之间的关系，也是包括政府与人民之间的权利或义务的关系，因而它体现为国家权力在纵向方面的渗透性和横向方面的广覆性——它寻求的是国家政权稳定的外在社会基础。群体性事件多发生在县域这一国家—社会的关联节点上，实质上是二者关系紧张的体现[5]。另外，国家政权系统内部权力划分的合理结构和制衡关系，主要是纵向的中央—地方关系和不同层级上横向的权力关系(常说的“条块关系”)——它寻求的是国家政权稳定的内在基础。由此，国家—社会关系、国家—公民关系、政权内部中央—地方关系和层级横向权力关系等四个方面的交互构成和相应变化，就成为理解现代国家治理的关键。
“秩序何以可能?”自霍布斯提出这一议题以来，无论对国家自身还是被治理者而言都是一个挑战[6]。在现代社会，这一经典问题则成为“在一个快速变化着的社会里秩序何以可能”的问题，或者从国家治理有效性的角度思考，就是“国家治理的制度和能力如何随着外部环境的变化而变化并不断提升”的问题。
自19世纪以来，中国的国家治理大致经历了王朝(国家)崩溃、民族国家建构和社会主义民主国家及其民生建设三个阶段[7]，在每一个阶段国家面临的现实环境与外在挑战、国家治理结构、国家支配社会力量的目标、国家治理能力和手段等都出现了显著变化[8]。尤其是21世纪以来，随着世情、国情和党情的变化，国家治理面临的任务越来越复杂艰巨。2011年，胡锦涛在中国共产党建党90周年大会上指出，执政党面临四种“考验”和四大“危险”[9]②;2012年，党的十八大提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”[10];2013年，党的十八届三中全会则明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[11];2017年，十九大报告中又多次论及“国家治理体系和治理能力现代化”[12]。这些重大论述旨在说明，国家治理的制度设计、能力水平和路径方式等本身成了一个重要议题，需要我们进行全新的思考。限于篇幅，本文主要从国家能力角度对中国的国家治理及其演变轮廓进行简要勾勒。
二、国家治理能力及其历史演变
按照王绍光等人的观点，国家治理及其绩效表现与国家能力高度相关，国家能力包括强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、监管能力、再分配能力、统合能力等[13]。总体来看，在现代中国国家治理转变过程中，有三项能力指标都有较大变化：一是国家渗透社会力量的增强，二是国家对社会财富汲取能力的增长，三是意识形态濡化能力的持续转变。
(一)国家渗透社会力量的变化
国家力量渗透社会的过程是国家整合社会的方式之一，此一国家化进程首先是通过现代政党这一组织及其人事制度安排手段实现的。从历史观之，20世纪上半叶中国在面临亡国灭种的内忧外患之际，被迫需要将全国力量整合起来，但是传统农业缺乏横向社会组织间的有机联合，缺乏团体自主发育组织，因此国家政权建设的首要任务在于组织革新[14](46)。为此，早期中国政治精英通过学习苏俄，采取建立现代政党组织的方式来整合社会力量，结束中国一盘散沙的局面。“党治国家”可以说是近代中国国家治理的最显著特征[15]。当时国民党主要关注对大中城市的控制和发展，而中国农村广大地区则成为中国共产党组织力量活动的地方。
随着战争锻炼和形势变化，中国共产党最终取得了政权，国家建设的主题开始从夺取政权走向巩固和发展政权。在此过程中，虽然以疾风骤雨式的运动化方式进行国家建设遭遇了一些挫折，但国家依然通过强大的军事—行政力量，将权力的触角在纵向上从上而下渗透到社会基层，在横向上从统治中心地带扩散到边疆边缘地区。由此形成的政治上基于政党组织的一元化领导，经济上高度集中的计划体制，思想上的逐步改造和整体划一，人口控制上的户籍制度、城乡分割、单位制和人民公社体制。这一统治模式彻底改变了以往广大乡村社会和边缘地区“山高皇帝远”“皇权不下县”的鞭长莫及局面，消除了“无根的统治”局面[16]，国家实现了对社会的“总体性支配”[17]，在明确了领土单元的同时，也实现了从王朝治理体系向民族国家治理的实质性转变[18]。
这种邹谠先生所谓的“全能主义”统治模式对稳固一个新生的政权是必要的，但长期看来它也存在局限，那就是中枢系统集中统一的指令与地方治理差异性之间的矛盾，导致治理的有效性不足[19]。国家为了克服这一治理痼疾，又不得不依赖于运动化的行政动员，进而又陷入制度失效的泥潭中，甚至出现历史的倒退[20]。20世纪80年代以来，中国为了应对经济领域的风险，在保持党的领导地位不动摇并对各种社会力量牢牢把控的前提下，逐步从计划体制向市场经济过渡;国家在基层的渗透控制有所回收，人民公社体制和配给制解体，转而依赖曾经被抛弃的市场机制[21]。市场这一新的引擎的引入同时撬动了包括社会结构在内的各个领域的转变[22]，它所释放的力量、提供的路径依赖和导致的诸多问题对未来国家治理影响极其深远。通过这一过程，国家渗透和控制社会的能力，逐步调整在一个合理的限度内，避免了“一统就死”与“一放就乱”的极端现象，以保证国家治理能力的正常发挥。
(二)国家汲取资源能力的变化
财政制度转型是国家治理体系的关键部分之一，财政转型的成功可以为国家治理转型提供有力的保障。布坎南认为，财政乃国家之母，正是财政收支将国家与社会关联起来，也正是在财税政策执行的时刻，国家与公民的关系才清晰可见[23]。国家权威的树立及其相对稳定性本身具有创造社会财富的潜力，而且国家通常具有最大化汲取社会资源的内在冲动和现实强制力量。在20世纪上半期，革命政党为了战争胜利和夺取政权而集中垄断乡村社会资源，1949-1956年新政权建立伊始，为了快速实现现代化强国目标，也为政权奠定一个坚实的物质基础，国家通过“三大改造”集中垄断了绝大部分社会资源，国家汲取能力极为强大[24]。20世纪80年代以来，在向市场渐进过渡并释放出社会活力的同时，国家汲取能力一度相对有所下降[25]，很快1994年开始以“分税制”取代“分灶吃饭”的财政体制，重新强化了中央政府的财政汲取能力。当然，这一财政体制转变是由于地方分权的经济发展战略和锦标赛式的政绩考核机制，同时也强化了地方政府过度汲取社会资源的冲动[26]。究其根源，在于国家主导的市场化终究无法消解权力与资本之间双向强化的可能，国家自主性一旦不足，也就无法有效约束地方政府的牟利行为[27]。在现实中，中央和地方都存在强化资源汲取能力的趋势。这一度加剧并恶化了基层政府财政能力和民众生活水平，进而弱化了国家保护社会的能力。在财富流动链条中，社会成本最终会转嫁到基层机构和底层群体，征税、征地等领域大量与民争利激发的社会冲突事件正是在这一背景下出现的[28]，民众争议本身凸显了社会遭遇国家过度汲取时的本能性自我保护反应和对地方权力扩张的有力约束[29]。
是“放水养鱼”还是“竭泽而渔”，是伸出“掠夺之手”还是“援助之手”?这对国家财政制度选择来说具有不同的意义和后果。熊彼特说：“税收不仅有助于国家的诞生，也有助于它的发展。……一旦税收成为事实，就好像一柄把手，社会力量握住它，就可以改变这个国家的社会结构。”[30](17～19)我们看到，强制与资本的结合是近代西欧民族国家形成的主要因素[31]，但是一旦国家陷入强制—汲取的恶性循环，社会系统的局部危机就有可能演变为总体性危机[32](20)。这说明，国家治理只有依赖一套明确的规制约束，在税收与基层选举等方面保证在宪法框架内有效运转，方不至于在国家财富增长的同时，伴随出现社会衰败和民众基本权利受到侵害[33]。从财政角度看，高额高效的资源汲取能力并不足以代表国家治理的有效性，因为它还包括资源的有效使用，即财政预算和再分配能力。在既定的财政收入水平下，国家能力在很大程度上取决于国家能否有效再分配财政资源，并在资金使用过程中减少各种浪费，防止寻租腐败的发生[34]。在建立预算国家的过程中，财政上的集中统一和预算监督显然是两大关键环节。以1999年的预算改革为契机，我国已经开始向预算国家转型并初见成效，但是显然，在这两个方面还有很长的路要走。
(三)国家意识形态濡化能力的变化
意识形态关系到国家治理的正当性基础，它是国家濡化、涵括社会能力的重要体现，是民族国家内部整合的“软实力”。按照马克思的说法，特定的意识形态是特定阶级的“精神武器”，是“社会上占统治地位的精神力量”;作为“上层建筑”构成之一，它不仅具有相对独立性，而且对“基础”具有反作用[35]。政治共同体显然不能没有主导的意识形态。在迈克尔·曼看来，意识形态权力关乎意义、规范和惯例，它是与政治、经济、军事权力相互交叠又相对独立的四种权力之一[36](2829)。从国家治理的角度来说，意识形态代表着话语权和统治者获得服从的精神—心理结构，它要为现存政治支配的合法性辩护，并且通常将统治阶级的意志以全社会的普遍面目呈现出来。因此，“意识形态国家机器”(AIE)是极其重要的，它与“镇压性国家机器”一道，共同发挥统合作用。阿尔都塞说过，“任何一个阶级如果不在掌握政权的同时对意识形态国家机器并在整套国家机器中行使领导权的话，那么它的政权就不会长久”[37]。这意味着，意识形态领域若出现急剧转变，对原有主流意识形态发生质疑，甚或竞争性话语体系与反抗性意识形态出现，都会对现存体制的合法性造成威胁。
近代中国思想意识领域的变革，从一个侧面凸显了国家建设和社会转型的艰难探索。意识形态领域的变化大致经历了三个阶段：一是以儒家为主的传统意识形态的崩溃，二是共产主义意识形态的确立，三是向中国特色社会主义的转变。
传统中国社会以小农经济为基础，其意识形态在汉代以降将儒学“定于一尊”，其实质旨在维护以皇权专制为中心的统治体系[38]。儒家学说中“家—国一体”的国家结构基础，“天命在兹”的权力来源说和血缘“正统”的继承规则等构成了皇权的至上性与正统性，而社会规范方面的“礼仪”约束、对官吏的恩宠与依附性控制手段、反映臣民与统治者之间关系的“忠”“孝”概念，以及后来的“三纲五常”观念等，则成为规范社会行为的主要政治伦理准则。在制度设计上，为了让“天下英雄入吾彀中”，统治者通过科举“开科取士”“焚书坑儒”“文字狱”和禁毁删改书籍等文化政策，虽然禁锢和控制了士人思想，从而有力地表达了自己的意志和要求，但在这种臣民文化价值体系中，塑造的是主奴关系而非人身平等关系[39]，在一些传统士人身上表现出的“曲学阿世”和崇尚权力惯习就是其流毒。
历史上的儒家传统曾受到过多次冲击。在先秦时期，主要是与墨杨和法家争衡;秦汉大一统以后，道家和法家思想一度断续相伴，构成“儒表法里”;魏晋时期玄学抵抗儒学道统相对消极无力，所谓的“名士风流”只是退回到封闭的内心世界寻求自由的无奈选择;南北朝时期佛教进入中国，价值领域出现佛儒之争，虽有大肆灭佛行为，但佛教逐渐与儒家和平共处并形成了“禅宗”，到宋儒时佛教思想终于被传统儒家吸纳形成理学;明清以来，李贽、顾炎武、黄宗羲等所谓的“异端”思潮逐渐兴起，对君主专制及儒家等级观念提出质疑和批判;晚清时期，西学思潮作为强势知识与坚船利炮一起涌入中国，中华民族的“总体性危机”凸显，“保种”的同时还企图在文化意义上“保教”[40];1905年清廷废除科举标志着中国传统价值体系的最后崩溃，成为新旧中国思想领域的分水岭[41]。
中西文明发生碰撞而落于下风之际，中国思想界不免彷徨无助，康有为提“托古改制”，魏源提“师夷长技”，张之洞提“中体西用”，胡适提“全盘西化”，鲁迅提“拿来主义”，梁漱溟提“中国文化本位”……革命或改良、自由主义或“乌托邦”，一时间各种主义纷纷登台[42]。中国成为当时世界上各种流行思潮的实验室，这对国民的思想觉醒起了重要的启蒙作用。在意识形态的这场交锋中，来自苏俄的革命共产主义逐渐取代了儒家传统，成为近代中国思想领域突出的转变。
这一变化的实质是什么呢?笔者以为，就是苏俄阶级专政的共产主义信仰与欧美自由民主法治理念和中国内圣外王式的儒家理想的部分取代和部分融合，即阶级政治(政党)、民主政治(法律)和教化政治(美德)的综合。我们今天提“全面建成小康社会”的“小康”一词，就是来自古老的《礼记·礼运》篇。恩格斯提出的“建立平等的社会联合体”和“人的自由全面发展”的共产主义理想[43]，在中国经历了“引进、确立、发展”等逐步深化认识的过程[44]，考察《人民日报》和《新华日报》等主流媒体，此后基本上延续、深化和创新了改革开放话语[45]。中国特色社会主义理论的优势，在于它既保留了共产主义终极目标的价值引领性，又将全社会的注意力集中到眼前物质境况的改善上。从崇高理想向现实利益的倾斜趋势，背后虽隐藏着某种焦虑，但它以“国计民生”的外衣严实地包裹起来了[46]。
如果说改革开放让人们从绝对盲从权威的话语牢笼中解脱出来，那么20世纪90年代出现的互联网传播媒介变革则又是一次思想解放运动，乡村广播站和电视剧被网络和移动通讯取代了，任何权威再也无法保持话语垄断和唯我独尊。这种话语表达的多元化，会孕育一种不同于受操控的社会与思想自由空间，利益、个人主义和权利意识由此生发出来。因此，意识形态的变化走向，在于保持民族主义基调的同时，如何以适当地包容世界普遍流行的话语体系，以便构造一种不同于西方自由民主的叙事，如何讲述好中国故事，特别是如何将官方意识形态濡染渗透进普通人的伦常日用中去?这在未来仍然是一个重要问题。
三、结语：国家治理转型
总之，当代中国社会各个领域和层面都发生了巨大变化，随着技术的进步、社会结构的调整和利益关系的变化，国家治理能力和治理重心也相应发生着变化。国家、市场和社会三者之间的关系已经发生了深刻调整，国家政治系统内部不同部分和不同层次之间的关系也在不断调整。经过近七十年的试验和调整，在中国特色社会主义制度的前提下，中国已初步形成以政党统领为中枢、以人民主权为原则、以良法善治为指归的现代民族国家治理框架。可以相信，在未来一段时间内，从某种意义上来说，韦伯式的理性官僚制和法理型权威会更加突出，卡里斯玛型权威的式微则不可避免[47](318)。现代国家治理将越来越依赖于基于法律规则的治理，一个人的身份首先是法律之下有责任能力的公民，其次才是国家名义下的、人民集体中的一员;同样的，治理者的自我约束是否也纳入该制度框架，对国家治理的长效性也极其重要。因为国家治理不仅针对社会，还有对自身的治理。只有在这样一个共同的规则框架下行动并对之保持基本认同，国家治理的“基础”才是稳固的。如果没有一个共同的基本框架规则，并且如果在这个框架中无法容纳包含着正义、自由、平等、民主和法治等精神在内的一整套共享的价值体系，国家治理的成本就会大大增加，国家回应社会挑战的能力也会大打折扣。
①徐勇教授认为，现代国家建构在于寻求民族国家建设(确立国家主权原则)和民主国家建设(确立主权在民原则)之间的均衡，这一观点与本文内在机理是一致的，都是在寻找国家建构的基础，但分析视角有所不同。
②“四种考验”是指“执政、改革开放、市场经济和外部环境考验”;“四大危险”是指“精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败危险”。
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原文载于《北方民族大学学报：哲学社会科学版》(银川)2018年第4期
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