新中国成立后，受高度集中的计划经济体制的影响，我国城市管理一度实行的是以“单位制”为主以“街居制”为辅的“双重治理结构”。社会治理和公共服务的主要承担者不是“街道”，而是一个个相对封闭且为国家所有的“单位”。大部分社会成员的个人事务，如就业、教育、婚育、医疗、矛盾调解、思想教育均在单位内完成，可以说，社会治理的重心在单位而不在属地街道和居委会。
改革开放以来的经济变革不仅塑造了经济发展奇迹，也深刻改变了计划经济体制下的社会结构及国家对社会的治理机制。原有的“双重治理结构”在三种巨大力量的冲击下逐步瓦解。
第一是市场化的力量。国有企业改制和民营经济快速发展解构了“单位”一统天下的局面，造就了大量的、国家行政控制之外的“单位”。经济独立使得这些“单位”不再承担计划经济条件下国有企业所承担的管理和服务职能，而以“社会化”的名义将之让渡给地方政府系统承担，因此个人对国家单位的直接依附性开始降低。
第二是城市化的力量。上世纪80年代以来，中国城市化几乎以每年一个百分点的速度快速推进，原有僵化的户籍制度随之转型变革，大量人口特别是流动人口向城市聚集，人口密度迅速提高，社会管理任务和难度呈几何级数上升，而“单位”已无法再吸纳和化解这些人口和事务，客观上要求本处于从属地位的属地组织（街居）担负更多社会管理责任。
第三是社会化的力量。国家允许并扶持各类行业协会、学会等社会组织发展，甚至通过购买服务等方式帮助其生长壮大，原来被封闭的社会空间逐步打开，公民通过新的载体——社会组织参与到公共事务和社会治理中来，社会治理的主体也由单一的国家（包括政党与政府）扩展为多种社会主体。
“双重治理结构”的解体客观上要求国家在基层治理层面寻找新的组织化载体和路径，以街道、居委会等为主体结构的基层政权正好担负起了这样的历史责任。我们看到，正是从上世纪90年代中期开始，在一些地方，加强社区管理和服务能力开始被提上国家基层政权建设的重要议程。为配合这一变迁，上海这样的大城市开始构建“两级政府、三级管理”，推动城市管理的资源、权力和责任向区政府及其以下层面移动。这个过程其实可以说明，社会治理重心下移是上世纪90年代以来国家治理体系因应社会转型和社会结构变迁所采取的一种组织性调整。
20年来，“单位重心”向“基层重心”的转换一直在持续，“街居制”的职能、责任、规模、人员和财力都在不断扩大，其在基层社会治理中的作用相比计划经济时代有了重大提升。但另一方面，这一过程也并非是完全单一线性的。由于一些制度安排以及横向监督的制度缺失，资源和权力常常处于“收”和“放”的张力中，当强调“活力”时，权力会一定程度上下放给基层，而当强调“规范”时，权力又会通过“条线”进行上收。如此起伏，以保证基层“有权、有人、有力”为目标的治理重心下移并未完全到位，基层政权“小马拉大车”、人才缺乏、组织虚弱涣散的现象并不鲜见。在许多大城市的城乡结合地区，甚至出现基层政权超负荷运作、社会脱序以及公共服务资源严重匮乏的现象。
在这种历史背景下，新时代推进社会治理重心下移就不能重走简单扩充基层人员编制和队伍的老路，应该在切实“放权、放人、放资源”的基础上，就一些深层次的体制机制问题着力谋划、探索和突破。在我看来，可以着重从以下几方面入手：一是通过重心下移弥补“单位制”消解后的地方治理空白，特别是自主性治理架构的缺失，形成政府治理和社会调节、居民自治良性互动；二是通过重心下移弥补“条块分割”造成的管理缝隙，克服管理“碎片化”倾向，有效整合资源、形成合力，构建简约高效的基层管理体制；三是通过重心下移弥补基层共同体的缺失，重塑基层社会的公共理性和公共精神，推动基层公共空间的良性生长和发展。
（作者为上海师范大学行政管理系主任、教授）
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