以新发展理念推动资源型城市转型

资源型城市往往是以当地自然资源开采、加工为主导产业形成发展起来的城市。资源型城市，在经历了“形成期—成长期—成熟期”的发展阶段之后，通常伴随着资源性产业的衰退而走入衰落的历史阶段。在度过成熟期之后，资源型城市实际上就进入了转型期。资源型城市的转型是一个带有普遍意义的国际性难题，这其中既有转型成功的经验，也有转型不成功的教训。

我国存在大量以当地资源开采加工为支柱产业的资源型城市，不少城市已经进入到资源性产业逐步衰落的发展阶段。在我国经济从高速增长转向高质量发展的大背景下，如何推动这些资源型城市高质量转型，是新时代经济社会发展的一个重要课题。面临转型的资源型城市，普遍存在以下特征：一是围绕特定资源形成的经济增长来源、财政收入来源逐步枯竭，新的经济增长点和替代性产业尚未形成；二是随着资源型支柱产业的衰落，出现失业加剧、人口流失、单一技能的劳动力缺乏市场竞争力等现象；三是长期资源开采加工累积的生态环境破坏，其负面影响逐步显现，导致城市生态环境不宜居状态；四是由于“资源诅咒”的固有性，使得城市在失去资源优势之后，陷入“比较劣势”状态，在市场竞争中处于劣势；五是由于“计划经济”理念的惯性，市场经济意识相对较差，造成民营经济发展滞后、社会化服务业发展滞后、市场经济制度环境滞后、营商成本高等问题；六是由于政府和民众适应市场经济的能力较弱，对于资源型城市的转型，无从着手，往往造成“不断输血而难以造血”的状况。

资源型城市的衰落问题，主要表现在成熟期后期，而其根源是由于在成长和成熟阶段未能未雨绸缪。如果，在基于“资源比较优势”的发展过程中，不能有意识地培育、壮大某些非资源性替代产业，没有引导非资源性产业形成市场、技术、产业关联的优势，那么，进入成熟期后期，由于自身市场机制存在固有障碍及较高的制度性交易成本，使得该资源型城市无论是在整体上还是在各要素领域上都处于“比较劣势”，城市发展就将走向停滞甚至衰退。资源型城市的转型问题，表面上看，是如何应对资源枯竭或资源性产业市场需求衰减带来的发展动力不足问题，更本质地看，是其经济活动如何从过度依赖特定资源转向与特定资源“脱钩”的发展方向。如果非要以典型指标来判断的话，城市经济增长率、财政增长率是重要的衡量指标。若一个资源型城市的经济增长率、财政增长率稳定地高于资源性产业的增长率，就说明其转型成功，若远远高于资源性产业的增长率，则表明这一城市的发展与特定资源实现了“脱钩”。

在高质量发展的背景下，必须以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，去探索我国资源型城市的转型路径。本文对此有以下分析与主张：

发挥市场机制作用，激发资源型城市转型创新能力

我国资源型城市当前阶段的转型难题，与其早期在计划经济与短缺经济下的形成背景有着关联。资源型城市之所以能够在早期成为重要的工业基地，是在资本短缺、产品短缺条件下，通过计划经济手段实现的。由于计划经济时代形成较完善的工业体系，在当时背景下，有着技术、成本和效率的优势，但也相应地导致其市场化改革步伐的相对滞后。这使得其时的“优势”，反而成为了制约其长远发展的“陷阱”。一是，“大而全”的企业特征，限制了因专业化分工而诱导的关联产业发展，如生产性服务业难以在这些区域发展起来。二是，计划经济时代的“企业办社会”，使得服务于企业员工的服务业难以独立地发展起来。三是，资本、劳动力、技术成果等要素，优先投入于国有资源开采加工企业，民营经济、中小企业发展空间受到制约，难以壮大。当国有企业发展遇到困难之时，缺乏从中小企业发展壮大起来的大型民营企业来引领发展。四是，资本、劳动力、技术等要素，未经历市场竞争历程，一旦进入竞争，就很可能处于竞争劣势地位，成为“过剩要素”。

由此可见，资源型城市的问题症结，表面上是资源枯竭和资源性产业衰落，而更为本质的症结是市场经济机制和理念的缺乏。所以，构建和营造市场经济理念，是资源型城市转型的关键性问题。各种类型的资源型城市如何转型，目前并没有一种适合的普遍的方向和路径。各个城市如何去发现和选择可行路径，关键在于市场机制作用的充分发挥。只要给予企业家、投资者和利益关联者足够宽松的探索、试错、选择的机会，总会发现一些适合当地条件、具有发展潜力的新产业、新业态，再加上在适当时机政府部门予以必要的支持，就有可能“撬动”新产业迅速形成规模、形成示范效应、形成产业聚集，进而形成新的替代产业，与此同时，替代性的民营企业、生产性服务业也会同步发展起来。在通过市场机制发现新的替代产业的过程中，政府部门应当做的不是产业规划，而是创造良好的营商环境。那些市场机制充分发挥作用的城市为企业提供良好服务的经验值得面临转型的资源型城市学习借鉴。

资源型城市的振兴，根本的出路在于创新。但是同时要客观认识到，时过境迁，强调过往的产业优势，已经没有现实意义。只有在当前背景下的创新领域，才有可能形成新的产业优势。资源型城市并不缺乏潜在的技术创新（尤其是与特定资源开发利用相关联的技术创新，以及可借鉴用于有类似特征领域的技术创新），关键性的问题还在于如何将技术创新转化为市场创新的条件（包括人才条件、适应创新的体制机制条件、资金支持条件）。相比较而言，市场机制相对完善的城市的企业更具有发现创新机会的能力，所以引入市场机制完善地区的企业，是激发资源型城市创新能力的重要途径。

市场机制相对完善的城市还有一个重要特征，那就是外来人口流入顺畅。因为，一个城市如果能够保障其外来人口有一定规模的流入，就表明这个城市具有较高的经济活力和创新能力。因此，资源型城市必须在保障外来人口流入方面积极作为。培育和发展替代性产业，引入先进经济体参与转型制度设计、对落后产能重新配置，优化营商环境，加强与发达地区企业的有效合作，积极融入“一带一路”项目、融入“自贸区”建设，这些都是促进外来人口流入的有效路径。此外，通过市场机制，将资源型城市工业遗产转化为新的资源，也可以带动外来人口流入。如，改造利用老厂矿、老设施，与科普教育、旅游、文化创意相结合，建设工业遗产特色旅游景点；再如，与职业教育培训相结合，以老厂区、老设施、老工人为基础，建设相关产业技术劳动者的培训学校，吸引外来人口流入。

引入先进主体参与转型制度设计，激活资源型城市经济活力

资源型城市面临着城市经济活力缺乏、整体上“占劣”竞争地位的问题。在这一状况下，其产能、要素应尽可能地转由具有较强竞争力经济体去配置。亦即，由竞争力较强的先进地区、先进企业来兼并资源型城市的传统企业。想要有效地实现这种兼并，必须先行解决以下问题：一是，落后产能由先进产能来兼并，首要目的是使既有资产能够有效地运转起来，而不是所谓的“资产保值增值”。如果资产不能有效运转起来，其资产根本无价值可言，甚至是负价值。更多的资产运转起来，才是资源型城市的最大效益和收益。二是，历史上由落后体制机制和落后产能所累积的各种社会负担，不能由承接企业来负担，否则无法实现既有资产有效运转。

另一方面，资源型城市要想形成其新的竞争优势，就必须解决现有的各种瓶颈，如社会负担过重、制度成本偏高等。因此，改革的主要目标就是避免重蹈覆辙。先进产能承接落后产能之后，必须逐步改造原有的营商环境和“潜规则”，实现市场化、契约化、制度化、法治化，大幅降低其经营过程中的交易成本。否则，一旦加重承接企业的成本负担，则承接企业很快就将陷入难以为继的困境。首先，要通过适当的制度创新，让潜在兼并者、投资者，成为改革方向的设计者、参与者、利益分享者。因为未来的发展主体是这些新进入的企业，所以在宏观方面的制度构建，在微观方面的规划、投资建设、经营模式设计等各个过程之中，应采取适当的方式吸引相关企业参与，如通过制度改革参与机制、权利分享机制和利益分享机制来充分调动企业的积极性，以使改革方向得到广泛认同基础。其次，资源型城市传统企业的职工，既作为过去发展历史累积负担的权利人，又作为未来制度改革之后的劳动及资本要素的拥有者，如何让他们参与并认同未来的改革方向，也是改革成功与否的重要条件。可考虑将现有资产以适当的方式向职工分配股份，由职工对自己拥有股份的理性处置做出选择。如果承接企业与职工之间能够达成一致性的发展方向，则有望使相关经济活动走向良性运转。这样一来，新接手企业需要支付的资产价格相对较低，改革成效产生后，他们能够首先分享到相应的利益分红，原企业职工可对未来收入有一份预期。

再一方面，资源型城市，要改善营商环境和各主体市场经济观念，推动本地典型企业与发达区域典型企业之间的融入性合作，尤其是与行业龙头企业的合作，通过共同利益的最大化实现资源型城市的产能。可行的方式是，由市场经济、民营经济发达的珠三角、长三角地区竞争力强的企业来兼并资源型城市的企业。这一过程中，政府部门应着力解决以下方面的问题：首先，要与发达区域典型企业之间形成战略性互补，即谋求自身特色的市场领域和消费群体。差别化的市场选择，尤其是针对资源型城市本身的市场需求、外贸需求，要注重承接吸纳发达地区转移出来、且符合本地发展特征的产能，应将其自身特有优势转化为占有市场的有利条件，转化为市场竞争、市场分工合作的优势条件。其次，对目前尚有一定竞争优势的产业（如特定资源深加工产业、与资源开采加工相关的设备制造业、物流服务业等），也应居安思危。应充分认识到，在资本过剩的背景下，即使当前有一定优势的产业，其他地区也很容易形成与之匹敌甚至超过其竞争力的产能。所以，要着力防止资源型城市的市场机制因素、人文因素和营商环境吞噬其产业优势。

政策性反哺，“撬动”资源型城市转型

从贡献补偿视角，或是从生态修复以改进社会福利的视角，或是从协调发展的视角，都有理据来论证反哺资源型城市转型的必要性。从贡献补偿角度来说，在资源型城市成长期、成熟期，为中央及省级行政区的发展提供了大量的利润和税收，对国家及当地的发展起到了重要的作用。当资源型城市转入衰落期之时，予以必要的补偿，是必要的，也是可行的。从社会福利角度来说，资源型城市在过去发展过程中累积形成的生态环境影响，不仅会对其自身的环境质量，也可能会对整个区域的环境质量产生影响。所以，资源型城市的生态修复，是整个区域的“公共品”。从协调发展的角度而言，资源型城市一旦陷入衰落而长久难以转型的话，通过空间效应、经济联系、社会影响等方式传递到周边区域，而对周边区域的发展也将带来不同程度的负面影响。因此，相关区域的城市应对资源型城市转型通过协作等方式予以支持，实质上这也是有利于其自身发展的理性行为。

政策性反哺，最根本的不是反哺资金本身，而是反哺资金的有效利用。即，能够通过资金的反哺恢复资源型城市的“造血”功能。反哺资金所起的作用有以下两方面：一是减轻历史包袱和社会成本压力，以使改革创新能够轻装前行；二是对替代性产业的形成、市场机会的把握，起到示范和“撬动”作用。

对资源型城市的政策性反哺，可以采取四种方式：一是对资源型城市“去产能”赋予“先行先试”政策，并对“去产能”过程中形成的失业劳动力、贫困人口，予以社会保障资金、教育培训资金等财政支持；对非资源性产业的发展初期，予以税收优惠等政策性支持。二是周边较发达城市，应对资源型城市转型实施对口合作，通过推动区域性的协同发展带动资源型城市转型。三是对资源型城市的基础设施（如电力、电信、水资源）实行差别定价，以提升资源型城市的营商竞争力。四是，“一带一路”倡议、自由贸易区等开放发展战略的实施部门应预留接口，使资源型城市能够融入到相关区域的自由贸易试验区的发展机遇之中。

对于一些生态承载力条件、地理位置和交通条件、与周边区域的产业关联条件、基础设施条件等不足以支撑原有规模的城市，使之稳步地降低城市等级亦不失为一种合理的转型方式。这些城市的部分土地可复垦或进行生态修复。此外，政府部门也应有所作为，在国家层面有效支持的前提下，形成较高统筹水平的社会保障体系和机制，使得劳动力和人口更为便利地流向发展潜力大的地方。在生态修复、复垦领域内，则应推动生态修复、复垦与转型的有机结合。如，开展生态修复工程、复垦工程，组建生态修复、复垦企业，吸纳资源性产业“去产能”的下岗工人参与到生态修复、复垦的工作之中，通过生态修复、复垦工程建设，帮助那些因资源性产业“去产能”而导致失业及贫困的人口重新获得稳定的工作岗位和收入，同时也示范性地带动劳动者的“转型”。在生态修复、复垦工程建设过程中，有意识地推动生态旅游业、特色林产业和特色种养业等与生态修复、复垦相关产业的发展。既寻求新产业的形成，也带动相关群体投资创业。

【本文作者为南开大学经济研究所教授，国家社科基金重大项目（13&ZD158）首席专家，全国政协委员】

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