冯志峰：县委书记与权力制衡

　县级政权的效率和稳定影响全国政局的稳定与发展。县委书记作为党在基层各项工作的领导者、组织者、执行者，必须拥有相应的事权。然而，如果县委书记权力过大，又有可能引发县委书记权力腐败行为。要实现县委书记权力高效运行与有效制约的平衡，必须优化权力运行机制，通过厘权、制权、晒权、行权、控权、评权，规范县委书记权力。

　　厘权：明确权力边界、准确定位“厘权”，就是按照权力归属作出相应的界定，明确县委书记权力边界。职权清理是县委权力公开透明运行试点的基础性工作。通常而言，县委主要有决策权、用人权和监督权，县委书记常常被看做是这些权力的“操盘手”。

　　现实权力运行中，决策权往往会出现县委和县政府职能相混淆的情况，用人权容易出现暗箱操作的现象，而监督权有时也会成为县委书记整治下属的手段。要消除这些弊端，必须厘清决策权、执行权和监督权，使其分别由党代会、常委会和纪委会掌握，推进权力架构的相对平衡。

　　首先，明确党委机构的内在关系。依据相关规定，党代会是决策机构，常委会是执行机构，纪委会是监督机构。它们的关系主要表现为：县委常委会履行党代会的决策职能，定期向党代会作工作报告。纪委会在县委和上级纪委会双重领导下开展监督工作。县委常委会由党代会选举产生，从而真正确立党的代表大会作为最高决策机构的地位，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。

　　其次，推行党代表常任制。通过健全党代表常任制，建立党代表质询和问责制，党代表有权质询县委书记对党代会决策的执行情况等。健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，凡涉及重大问题决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等问题，都必须召开全委会，实行集体决策。

　　第三，理清县委与县政府的职权关系。按照相关法律规定，理顺县委与政府的关系，使县委权力公开运行能够与政府改革有机衔接。如建立议决权和否决权分离制衡机制，重大事项由相关职能部门提出方案，交政府常务会议决定。议决通过的方案再提交县委常委会研究，县委常委会票决通过后，政府启动实施。县委常委会票决不通过的，返回政府重新研究方案。政府常务会议决定，县委常委会否决，相互限制又相互协调，确保权力正确运行。

　制权：科学划分权责、恪守原则“制权”就是让县委书记在职权范围内，负责组织常委会活动，促进县域经济社会科学发展。从实际运作情况来看，县委常委会的权力包括七项，即重要事项先行审议权，党的决议决定实施权，经常性事项决定权，县管干部提名、任免、处理权，重大突发事项处置权，代表县委行使领导权，其他决定权。县委书记权力也包括七项，主要有动议权、提名推荐权、干部调整方案审定权、主持会议权、临机处置权、管理教育权和其他权力等。

　　在实际工作中，根据县委书记和县委、县政府的关系，按照科学设置、合理分权、各负其责、有效制约、相互配合的原则，坚持集体领导下的分工负责制，科学划分领导班子成员的权责。

　　制权的目的是要实现权力高效运行与有效制约的均衡。为此，必须明确如下制权原则。

　　一是遵守党委议事原则。要求凡涉及“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用）事项都按民主集中制原则集体讨论研究决定，由分管领导提出，班子成员充分发表意见，党政正职末位表态，不对议题事先定调或作引导性发言，严格按票决制表决。每位常委的决策权应该是均等的，防止县委书记那一票的分量超过其他所有成员一票的总和，坚决杜绝一言堂现象。

　　二是恪守权力制衡原则。重点建立健全“六个不直接分管”制度( 指党政正职不得直接分管人事、财经、工程项目建设、大宗物品采购、行政审批、行政执法等) 、任职回避制度、任期经济责任审计制度、述职述廉和考核评议制度、个人事项报告制度、问责制、党务公开制度和巡查制度等，逐步形成书记监管、副职分管、集体领导、科学决策的权力运行机制，强化党内权力制约力度。

　　三是严守干部任用原则。要求县委书记坚持正确用人导向，认真履行民主推荐、考察、酝酿等程序，干部任命要由党的委员会集体讨论，切实做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。注重从干部调整动议的起始环节抓起，明确动议时机、动议程序、调整频率、调整规模、任免纪律。县委书记不能违反干部任免规定，指定提拔人选或在离任前大规模调整干部。

　　晒权：推进党务公开、公布清单“晒权”，就是按照信息公开要求，改革党委行为、建立重大事项发布制度，增强权力运行的透明度，提高县委书记执政水平。实际上，县委书记权力非常大，原因就在于权力运行不够公开，可能使权力运行机制产生扭曲，让人感觉县委书记好像“无所不能”。

　　因此，要限制县委书记的权力，就必须从制定县委和县委书记权力清单入手，重点清理县委书记职权依据，明确岗位职责权限，按照权力类别或项目，公示县委书记职权目录，厘清包括县委常委会、全委会、纪委会、县委书记在内的相应职权，公开县委书记权力运行流程图和运行规则，消除县委书记权力封闭运行的神秘感。

　　通常而言，县委书记权力运行公开最基本的做法是建立健全党内情况通报、情况反映制度，完善党委发言人制度，健全从公开县委重大决策到探索建立县委权力透明运行网络系统。

　　在决策方式上，要将县委常委会决策议决制改为票决制。在条件许可的情况下，也可尝试采用媒体现场直播县委常委会议事的方式，最大限度地消除县委书记权力运行潜规则，切实做到公开决策、公开用人、公开问责、公开执行。

　　凡关系全县长远发展或事关广大群众切身利益的重大决策，可以考虑扩大列席人员范围，现场全程由广播、电视、网络全媒体直播，并设立现场热线电话、开通网络和短信平台，让党员和群众反映愿望，表达心声。

　　实际上，公布权力清单的具体方式还有很多，既可以采用公开栏、广播电视、报刊的形式，也可以采用新闻发布会、局域网、互联网等方式，向社会公开县委书记权力运行的每个环节、整个过程，将县委书记权力运行置于社会监督之下，使公众对县委书记所具有的职责明明白白。随着时代进步和科技日益发达，新的社会传播形式将会不断出现，将极大地丰富县委书记晒权的方式。

　　行权：设计权力流程、固化程序“行权”就是在权力流转过程中，建立健全电子党务网络体系，将县委书记权力运行的整个流程全部记录在电子档案中。在公开权力运作的基础上，遵循内容合法、程序规范、形式简明、操作方便的标准，运用结构化程序设计方法，明确县委书记行使职权的客观条件、运行步骤、完成时限和监督措施，抓住决策、执行、结果等主要环节，重点关注权力运行每个环节的风险点，规范县委书记行使职权流程。

　　在权力流转过程中，权力的使用，凡党章、法律法规有明确规定的，依照法定程序制作流程图。凡是党章法律法规没有规定程序的，依照工作程序编制固定工作流程。必要时应调整县委书记或县委与政府之间的权力划分，给予相匹配的事权。既不能因为给予的权力过大，由于权力的滥用给公共利益带来损失；也不能因为限制权力，导致县委书记不能正常开展工作。权力流程图中的每个环节都必须标明承办岗位、办理时限、职责要求、相对人权利、投诉举报途径和方式等，每个环节都规定谁来办、如何办、什么时间办结、运行流向和办结事宜，将实体性制度和程序性制度有机结合起来，最大限度地减少县委书记的自由裁量权。

　　通过这些方式，能够完善议题民主征集、决策可行论证、重大事项集体决策、决策执行力度、决策效果反馈机制，有效防范打招呼、批条子、铲信息等问题，从而达到限制不当用权、强化正当用权、规范制度用权的效果。

　　控权：加强权力制约、严格制度中共十七届五中全会提出，要从领导体制逐步规范化、制度化入手，建立和完善惩治和预防腐败体系，增强反腐倡廉建设的整体性、协调性、系统性、实效性。规范县委书记权力，必须从上级、同级和群众三个层面着手，健全权力制约体系。

　　上级监督要有效。加强省级巡视组建设，巡视组成员应有专家或取得成功经验的县委书记参加，重点对县委领导特别是县委书记执行党的路线方针政策、贯彻执行民主集中制、选拔任用和廉洁作风等情况实施监督检查。

　　围绕用人、用钱、用地、用权等重点腐败领域环节，加强对县委书记在重要干部任免、重要建设项目安排、大额资金使用方面重点监控。要把县委书记八小时以外行为纳入监督环节，完善县委书记离任审计制度，提高上级获取县委书记信息的能力，实施有效监督。

　　同级监督要有为。重点完善现行纪委对同级党委和上级纪委负责的运行机制，确认县级纪委受党的代表大会委托地位，赋予其与县级执行机关平等的地位和权力，进而从根本上保证纪委能够独立地行使其监督权。

　　对县委书记执行政策过程中，因决策错误造成恶劣社会影响或重大经济社会错误的，党的委员会可以按照一定组织程序，对其提出弹劾要求。如果有多数党的委员会委员同意，并提出相应的弹劾，就应当立即启动弹劾程序，停止县委书记的相应工作，并报上级党委审批。党内弹劾制度可以使县委书记的违纪意愿在思想上“不敢为”“不愿为”和在机制的控制下“不能为”。

　　群众监督要有力。从根本上来说，群众监督和舆论监督，是实现反腐败关口前移的关键环节。邓小平曾指出:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”这就必须把群众监督和舆论监督有机结合起来。

　　在群众监督方面，由县纪委牵头成立“一述（县委书记、副书记（县长）公开述职，县委常委书面述职）双评（党内评与党外评）三监督（专门机关监督、群众监督和舆论监督）”评议团，定期接待党员、直接听取党员和党代表的意见，使群众监督真正落到实处。

　　在舆论监督上，通过利用领导接待日、公布举报电话、设立举报箱等方式，特别是要发挥好中纪委和上级举报网站的优势，建立健全网络民意反映和收集机制，为人民群众提供制度性的监督平台，通过正当、规范的渠道输入相关纪委监察部门，让群众监督、舆论监督有序化，形成党内监督、群众监督、舆论监督三位一体的全流程监督，让权力在阳光下运行。

　　评权：完善考评机制、创新方式知屋漏者在宇下，知政失者在草野。科学考核县委书记，必须坚持德才兼备、以德为先素质评价为中心，按照实事求是、目标考核、注重实效、兼顾民意的原则，形成以定量考评为基础，以定向考评、现场考评和定性考评为补充的考评体系。

　　扩大考核主体。应形成包括上级、同级、下级和群众的多元主体，积极探索社会评价、民意调查等新途径，特别是注意扩大知情者的谈话面，实现由单向考核向多维考核、封闭考核向开放考核的转变，把民众考评与组织考评、考试考评结合起来，力求做到官评与民评相统一。

　　创新考核方法。着眼于全面考察德、能、勤、绩、廉，可考虑构建以定量考评为基础，以定向考评、现场考评和定性考评为补充的组合方法体系。

　　对县委书记素质、修养、能力加以评价，可采取以民主测评、民意调查和个别谈话为主的定性考核方式，保障党员能够按照组织程序，讲真话、说实话，充分发表不同意见。然后，将考核材料按不同比例量化折算为分数，形成综合评价指数，建立县委书记实绩档案，让人民群众的评价实质性进入县委书记绩效成绩单。

　　评定考核结果。在考核运用上，设定特别胜任、胜任、基本胜任、基本不胜任、不胜任考评等级，将考核结果作为评先评优、职务晋升的重要依据。

　　对因决策失误造成重大经济损失或重大社会影响，不作为、乱作为损害群众切身利益，预防和处置突发公共事件不力，造成用人失察失误等负有领导责任或直接责任的县委书记实施追究。

　　对工作绩效显著，为民办实事得到民众信赖和拥护的县委书记要予以提拔重用。绩效考核的目的，就是把教育和惩处结合起来，以形成良性激励机制，营造风清气正的干部做事的环境。

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