秋风：集中整治远远不够 制度变革方能治本

秋风：集中整治远远不够 制度变革方能治本

作者:秋风 来源: 东方早报  来源日期：2011-05-09

　　针对日趋严峻的食品、药品安全犯罪，重庆公安部门集中全市刑侦、经侦、治安、网监等警种上万名警力，正开展为期百天的专项行动。警方将“三聚氰胺”奶粉、“化妆猪”、“毒血旺”、假啤酒等当地十起食品药品安全犯罪重点案件立案侦办。截至5月4日，重庆市公安局已公布毒花椒、网络销售假冒伪劣保健食品两起重大案件。

　　在今年全国两会期间，全国人大代表、重庆市公安局局长王立军联合来自12个省（区、市）的439名代表共同提出了《关于制定〈中华人民共和国食品、药品安全犯罪法〉，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。据说，这是1983年以来，有据可查的联名代表人数最多的单项议案。该议案直面目前民众十分焦虑的食品、药品安全问题，核心诉求是“严刑峻法杀无赦、倾家荡产一场空”。目前这次专项行动，应当就是这一理念的具体实施。

　　运动式执法很有必要，但效果有限

　　这样的行动，是有其合理性的。近些年来，食品、药品生产领域的犯罪活动日益严重，民众的健康和生命遭遇普遍而严重的威胁，差不多所有人都患上了食品安全焦虑症。而面对这种局面，多数地方政府应对措施有限，有些地方政府甚至百般庇护那些曾经对民众健康造成严重侵害的企业，包括豁免它们的责任，甚至为其提供补贴，助其渡过经营难关。

　　相比较而言，积极打击的态度是可取的。而且，当违法犯罪活动十分严重的时候，采取被称为“运动式执法”的模式执法，似乎也是必要的。

　　通常，违法犯罪活动也具有传染性。一种违法犯罪行为，比如在食品中添加某种有害物质的行为，若给违法者带来不少好处，而没有被及时发现、遭到惩罚，行业内就会群起而模仿，这种伤天害理的做法就会迅速发展成为行业内的惯例。行业内人士对此甚至不再有耻感、罪感，而将其视为当然。目前食品安全成为一个严重社会问题的关键也正在于，在很多行业内，已经形成了此类恶性惯例，几乎所有企业都在毫无廉耻地实施违法犯罪活动。

　　这个时候，似乎必须通过运动式执法的方式，在较大范围内予以打击和惩罚。如此执法不仅可有效制止当下的个别违法犯罪活动，具有广泛冲击力的运动也有可能从根本上摧毁行业内的恶性惯例，破除行业内人士的不健康心态，从而让整个行业有可能改变行为模式，塑造出较为健康的行业生态。

　　从执法者的角度看，运动式执法也有一定必要性。相对于日常的、按部就班的执法活动，运动式执法乃是一种非常态的执法模式，可以在执法部门内部塑造一种紧张心态，有助于提高执法效率。而且，在一定程度上，这种做法可以冲破个别执法者与违法犯罪者结成的权钱关系网络。这对于塑造行业新生态同样是有好处的。

　　从另一个方面看，执政者发动运动式执法，也表明了其对民众承担责任、回应民众诉求的积极姿态。运动式执法通常是针对民众深感不安的某些违法犯罪趋势，而执政者就此现象实施运动式执法，从政治上看是必需而正当的。因为，政府存在的目的就是解决民众认为必须解决的问题。在当下，民众普遍认为食品、药品安全已成大问题，那么，有效地解决此一领域中的问题，就是执政者的责任所在，运动式执法是承担这一责任的方式之一。

　　但是，运动式执法要想取得如此效果，执法者，不管是监管部门还是警察，以及将要承担审理职能的法院，就必须严格遵守法律法规。“运动”只是就其行动所涉及的范围及时间相对集中而言的，而绝不意味着执法者可以超越法律，动用法律之外的手段。比如，在此过程，违法犯罪嫌疑人的人身权利应得到尊重；另外，对他们的审理必须严格按照司法程序进行，如让他们获得充分的辩护机会。如果执法者罔顾法律，那么，运动式执法的正面效用就会大打折扣，在表面上解决某些问题的同时，也必然会制造出更大、也许是更为严重的问题。

　　其实，运动式执法不是当代中国特有的，而是古今皆有。《史记》、《汉书》记载，汉代尤其是汉武帝时代，广泛存在着“酷吏”的运动式执法。从媒体中也可得知，现代法治较为健全的国家同样会发动某些专项行动，打击某种违法犯罪活动。

　　但是，这两者之间还是存在根本区别的：前者以运动的名义取消了法律，酷吏们似乎实施了某种紧急状态，而把自己凌驾于法律之上，对进入自己锁定范围的人，不论罪行轻重，滥用不受约束的暴力。后者则大体上在法律既有的框架内集中执法资源，针对某种违法犯罪行为执法。可取的、合理的运动式执法应当在法律框架内进行，否则，它就不是执法，而会变成上世纪五六十年代在中国常见的无法无天的“运动”。

　　从这个角度看，执法者，尤其是决策者，对运动式执法的效用不应抱太大希望。唯有如此，运动式执法才有可能被控制在法律框架内进行。假如决策者对其所抱希望太大，希望通过一场执法运动，一劳永逸地解决严重的经济社会问题，那就必然给执法部门施加太大压力，比如对执法部门提出限期破案之类量化指标。为了完成这样的指标，执法部门必然会超越法律，违法扩大搜捕范围，对嫌疑人滥用不正常的讯问手段等等。这种超越法律的运动式执法，必将造成社会与政治后遗症。

　　决策者之所以不应对运动式执法的效果抱太大希望，实在是因为，事实已经证明，运动式执法确实会有效果，但并不能从根本上解决问题。它可以为一个行业的从业者重新塑造心态、行为模式，为一个行业的新生提供一个契机。但是，契机终究只是契机，契机要变成现实，需要深刻的制度变革。集中警力执法，可以在短时期内有效打击某个行业内相对严重的违法犯罪行为。但是，警察不可能重新塑造一个行业的行为模式，只有制度变革才能做到这一点。

　　制度变革才是治本之策

　　当然，这个问题不是警方应当考虑的，而是执政者——不管是中央政府还是地方政府——应当考虑的。执政者如果确实有诚意从根本上解决民众焦虑的食品、药品安全问题，那么，在决定实施运动式执法方案之时，就应当着手进行制度变革。

　　面对食品、药品安全问题，首要的制度变革之道是让市场机制充分发挥作用，让行业自治机制充分发挥作用，也让社会自治充分发挥作用。比如，让相关行业行会解除与政府的暧昧关系，真正回归行业自我治理，它们就可以解决行业内部存在的很多问题。同时，社会自发形成的监督力量，比如舆论监督，也可以发挥重要的监管作用。尤其是对那些大企业，这类监管具有很大威慑力。而现在，舆论监督的作用显然没有充分发挥出来。

　　在市场机制、社会机制发挥作用的基础上，政府的规制才可能有效。

　　政府的规制可以分为两个分支。第一个分支是建立独立监管机构。

　　食品、药品等行业现在都有监管机构，但这些监管机构普遍地先天不足：缺乏独立性。先不说独立于中央政府，这些机构现在甚至做不到独立于地方政府。监管机构缺乏独立性的结果是监管的普遍失灵。地方政府热衷于追求经济增长率和财政收入，而本地企业、尤其是大企业就是生产政绩的金蛋。这样的地方政府当然不会站在民众、消费者一边，敦促监管机构强化监管，而是约束监管机构，不准它们进行正常的监管。处于监管的制度性失灵环境中，运动式执法就是扬汤止沸。因为，面对违法犯罪活动，警察在严打，政府其他部门却在保驾护航。

　　因此，改革食品、药品安全监管体制，强化监管机构的独立性，是杜绝严重侵害消费者生命、权利和利益的食品、药品安全事件的基础。强化监管机构独立性的一种可行做法，是改造现有监管机构的治理结构，在行政机构之上成立管理委员会作为其政治领导机构，引入公民参与，让外部力量督导监管机构对长期的公众利益负责，而不是对领导人的短期政绩要求负责。此举也可打破监管机构封闭运作，与被监管对象合谋的趋势。

　　另外一项制度变革之道涉及司法政策。四百多位人大代表曾提出以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案，但其实，相关法律中已经有此一精神，关键是如何有效实施。这里尤其需要转变治理理念和司法政策，把法律、司法的重点，从打击刑事犯罪，转向追究侵权责任，也即，在消费者权益遭到侵害的时候，实施充分赔偿与惩罚性赔偿制度。

　　人大代表提出的方案是制定特别刑法，以刑事惩罚威慑侵害消费者权益的食品、药品产销商。这样的制度安排也许是必要的，但并不是最重要的，也肯定不是最有效的。法治的第一原则是恢复正义，让那些遭受侵害者获得救济。在此基础上，再由检察官就侵害者危害公共安全的罪行追究责任。但这份议案似乎忽略了这一点，在提及经济惩罚的时候专注于罚金，而没有考虑受害者的赔偿问题。

　　这两者虽然都是要让侵害者付出经济代价，但效果大大不同。单纯依靠刑事法律制度，就把食品、药品安全变成了警察的事情，民众反而成为旁观者。但警察的力量毕竟有限，不可能一年四季都开展专项整治。

　　因此，扼制食品、药品领域的违法犯罪活动的常态、长效的法律措施是，监管机构和司法机构给予受害者以充分赔偿，并在必要时，对损害者处以惩罚性赔偿。这样，既可以恢复市场、社会秩序中的正义，也可以让每个消费者都成为潜在的监管者。这是真正的“群众路线”。这样的司法政策能够激活市场、社会内在的矫正机制，而这是优良市场、社会秩序之本。（作者系北京学者）
 

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。