陈红太：乡镇一级是全面推进政改的突破口

陈红太：乡镇一级是全面推进政改的突破口

原文题目：《以科学发展观为引领 积极稳妥推进政治体制改革》

作者：陈红太  来源：中国选举与治理网（作者赐稿）   来源日期：2011-3-24

　　导读：政治体制改革是当下的热点话题。对于如何推进政治体制改革，目前有各种各样的主张和呼吁。我认为，乡镇街道着手一下“七化”改革：一是公推直选制度化。二是领导问责民主化。三是结社自由公益化。四是基层党建社会化。五是政府转型科学化。六是领导选拔多元化。

　　以科学发展观的精髓把握政治体制改革的概念理解

　　科学发展观的精髓，是我们党以马克思主义历史观，坚持人民群众创造历史的观点，坚持认为党领导广大人民群众进行的伟大的现代化建设，是一个有着内在规律并可以认识和驾驭的历史进程。对于现代化建设规律的认识，最基本的要求就是把经济、政治、社会、文化乃至生态作为具有内在逻辑关联性的一体化建设来对待;最根本的动力就是解放思想、实事求是、改革开放，相信人民群众的创造力和无穷智慧，发展依靠人民、发展的成果由人民共享。规律性、一体化、群众路线，是科学发展观的基本立场和方法。

　　理解政治体制的含义，不能把它放在抽象的概念范畴中，而应放在中国现代化“五位一体”建设的科学发展观的视域内，基于30多年改革开放的伟大历史进程的实践经验来把握。政治体制改革是我国改革开放伟大事业的重要组成部分。政治体制改革是与经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革等相对应和相互联系的一个概念。体制就是制度体系。政治体制就是政治制度体系，不仅包括政治原则，也包括政治制度及其具体实现形式，以及这些制度和实现形式的运作。政治体制改革就是政治制度体系及其实现形式和运作的改革。之所以叫改革，就是因为这个改革是在不动摇基本政治原则和基本政治制度的前提下进行的。同时，因为我国社会主义初级阶段的社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，因此，以经济建设为中心，要求政治体制改革必须以满足经济社会发展的需要为第一要务。政治体制改革不能妨害和阻挠经济建设这个中心。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，我国的政治体制改革主要围绕社会主义市场经济建设并随着经济社会发展不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。政治制度的自我完善和发展，政治体制改革服务于市场经济建设，这是在科学发展观引领下，理解我国政治体制改革含义必须关照的两个最重要维度。

　　以科学发展观的视角认识政治体制改革的历史内涵

　　到目前为止，政治体制改革的历史内涵可以划分为三个时段：1979年到1989年。这一时期主要是基于吸取建国以来在计划经济体制下，尤其是“十年动乱”在政治建设方面的历史经验和教训。要解决的问题如邓小平所说：官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制。纵向的是地方和基层缺乏自主权和积极性，横向的是以党代政、党政不分，干部老化缺乏活力。党的十三大报告政治体制改革部分，是这一时期认识和政策的集中体现。所以这一时段邓小平倡导的政治体制改革，主题是“党和国家领导制度的改革”，目的是建立能够克服权力过分集中、充满活力、调动各方面积极性的领导体制。现在从实践成果来概括总结这一时段的政治体制改革，在重新调整阶级关系纠正阶级斗争扩大化错误、恢复“文化大革命”以来遭到破坏的国家基本政治制度、改革党和国家的领导制度、废除干部领导职务终身制、权力下放等方面取得了显著的成效。

　　1989年到2003年。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，是我国现代化建设目标调整的重大事件。这一目标的提出，对我国的政治体制改革产生了根本性影响。建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的政治体制问题被现实地提了出来。建立市场经济，我国急需解决法制规范的缺位问题，程序正义总是要有的，不然一种新经济秩序的建立靠什么作保障。所以，这一时段，党政关系、家长制问题被搁置，有几大政治建设问题更加被凸显：一是适应市场经济体制的法制建设问题，不仅规范市场经济秩序的经济法和商法需要建立，保障投资主体和市场经济参与者的私权保障方面的法律也需要建立;二是政府职能的转变问题，从计划到市场，政府的职能和机构都需要重新定位和调整;三是基层民主和村社自治将进一步获得巨大发展空间;四是保持宏观政治稳定的问题，即保持基本政治制度的框架不变，政改在这个基本框架内调整和完善。所以，这一时段的发展、稳定、改革三者的排序，“稳定”升到了第二位，改革不仅要以“发展”作为目标，还要以“稳定”作为前提条件。改革要以经济建设为中心，要在保持社会宏观政治稳定的前提下进行。有碍于发展和不利于稳定的改革，是不能作为国家政治发展策略出台的。

　　2003年至今。这个时段由于非典事件的影响以及发展的可持续、不平衡问题，社会分配不公问题，腐败问题日益突出，人的生命权和社会民生权问题日益引起中央的重视。胡锦涛总书记在2003年提出科学发展观，2007年党的十七大把科学发展观确立为党的指导思想。统筹发展和“五位一体”发展对政治体制改革提出了新要求。在2004年“尊重和保障人权”入宪前后，行政问责制度与“强化社会管理和公共服务”的服务型政府建设的目标，被地方和中央先后提了出来。问责制度到2009年发展为普遍适用于县处级以上党政领导干部的体制内问责;而服务型政府建设既包括政府服务于发展经济的审批制度改革和改善基础设施建设等方面，也包括财政向民生、农村及困难群体倾斜。目前这种问责制度和政府公共服务的改革正日益强化。这一时段，中央还提出了建设社会主义和谐社会的目标，基层民主和群众自治向建设和谐社区、构建新型基层治理机制拓展。为了服务于科学发展，干部队伍的建设更加偏重于选任和监督的科学制度建构和扩大民主参与，公推直选和公推公选普遍实行。党的建设更强调与形成中的公民社会融合，“两新”组织党建和社区党建扩大了党组织的覆盖面和先进引领作用。2011年初，中央基于国际局势的变化和适应我国经济社会发展新形势的需要，把创新和加强社会管理提高到巩固党的执政地位、维护人民根本利益、保证国家长治久安的高度，并作了相应的部署。

　　总而言之，30多年的政治体制改革，基本内涵是鉴于我国现代化建设不断推进和快速发展面对的新问题，创新地采取新举措并不断发展和变化改革的重点构成的;基本领域集中在政府改革、民权保障、基层自治和法制建设。这四个领域与市场经济建设最切近也最急迫，基本构成了我国政治体制改革和建设的主要经验内涵。因此确切地说，我国的政治体制改革实质是执政体制改革。其基本趋向是以发展中国家的视角，强调执政的有效性，培育和发展基层自治与公民社会，不断规范和完善法制，满足民权保障和不断增长的公共参与的需要。

　　以科学发展观的实践确定政治体制改革的现实需要

　　我国的政治体制改革要从现代化建设的实践出发，确切地说就是从科学发展的现实需要出发，确定改革的目标、对象和实施策略，而不能从本本出发，从概念和别人以及过时的经验出发，或者抛开科学发展和“五位一体”建设孤立地从纯粹的、狭义的政治学视域来思考和确定其必要性和选项。从科学发展的实践需要确定政治体制改革的推进内容，目前主要有四个方面的建设比较急迫：科学发展型执政和政府、民权保障法律体系、新型基层自治体制和关键岗位领导干部建设。

　　党的十七届五中全会把转变经济发展方式确定为“十二五”期间及今后一段时期我国经济社会领域的一场深刻变革。能不能真正实现经济结构的战略性调整，加快科技进步和创新，促进国内消费较快增长，把保障和改善民生落到实处，坚持建设资源节约、环境友好型社会，加快农村城市化和农业产业化进程，创新和加强社会管理体制，继续推进改革开放，说到底要依靠党和政府是否能够把工作重心真正转到科学发展的轨道上来。转变发展观念、做好统筹和规划、抓好组织和制度建设，真正把转变经济发展方式作为党和政府工作的中心任务来抓。因此，这一时期我国的政治体制改革要鲜明地提出建设“科学发展型执政”和“科学发展型政府”的口号和任务。衡量和考核一个地方和基层党委、政府工作的优劣，不能仅仅看单一领域或方面的成就，而要看在转变经济发展方式、创新和完善社会管理和公共服务体制，也就是在组织领导实施科学发展方面的综合绩效。你的执政和施政是否有效，主要的标准是看你是否实现了经济发展方式的转变，是否创新和完善了社会管理和公共服务体制，是否实现了科学发展。

　　区域发展不平衡和社会贫富分化，尤其是社会资源分配不公和民权保障不到位，致使社会矛盾不断加剧和社会不稳定，已成为目前威胁我国安定团结的主要问题。历史上的社会动荡和混乱往往都与社会的公正性严重缺失有关。中央提出科学发展观的目的之一就是“发展依靠人民，发展的成果要由人民共享。”因此，科学发展型执政和政府就是要把改善民生和民主落到实处。价值既立，法制先行。目前我国围绕满足市场经济建设需要的法制体系已基本建成，下一阶段法制建设的重点在民生和民主两大领域。当下最急迫的是民生保障的法制建设。要把老百姓的一般公共需求用法律的形式确定下来，成为对执政党和政府落实科学发展观的刚性约束。保证中央提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的和谐社会目标的落实。其中尤为突出的是住房、医疗、养老、职业教育和培训、生产安全、生态安全等民生方面的法制建设亟待加强。法治政府的建设不应该首先强调行政程序方面的规范，而应该首先把保障民生的职责用法制的形式确定下来，强化和明确法治政府建设必须承担的这些最重要责任。

　　统筹城乡和经济社会发展、解决“三农”问题，目前最好的办法就是实行区域性城乡一体化建设。区域性城乡一体化建设不仅需要政府的统一规划，更需要各级党委和政府相关部门的相互协调、配合，更需要建立新的基层治理体制和机制为城乡一体化建设提供政治和组织保障。农村的城市化和社区化，农业的产业化和市场化，农民的市民化和组织化，都需要扩大基层群众自治，让广大群众真正参与到这场伟大变革的实践中来，真正实现自己的事情自己作主，与党委、政府一道把转变经济发展方式、加强公共服务建设和创新社会管理，改善民生需求等落到实处，并在这些新的社会社区组织中加强党的先进引领和组织领导核心作用。一些地方的实践证明，仅仅依靠过去的村两委自治体制不足以应对快速城市化带来的决策、管理和监督等基层公共事务治理的需要，必须构建新的基层治理机制才能与之相适应。民主化和自治化的基层治理是大势所趋。在社区和社会组织中，如何加强党的先进性建设和执政能力建设，不仅实现社会基层党组织全覆盖，而且要实现党组织和党员先进引领作用的全覆盖，实现新时期党对公民社会的领导权，政治体制改革要在这些相关领域加大推进力度。

　　办好中国的事情，关键在人，尤其是关键岗位的主要领导干部。各地发展经验反复证明，一个地方和基层有一位好的带头人，往往可以改变一个地方和基层的面貌。可以设想的是，如果我们党能够在下一个五年或更长一点的时段内，能够比较好解决地方和基层带头人的问题，那些先进的地方会继续发展，那些落后的地方更可能把潜在的优势发挥出来，实现更大的发展。我国的经济增长和各项事业也会更上一层楼。不仅“十二五”目标，我国第三步发展战略也一定能够实现。但怎样解决好“带头人”问题，却是个难题。这不仅包括干部的选任环节，也包括激励、监督、问责等环节。哪个环节出问题，带头人的问题都会出问题。在市场经济条件下，要求领导干部做人为先、选干部好人优先，是正确的，但需要制度保障。“三举制”(科举、荐举、选举的结合)可以作为选任领导干部的制度选项。县委书记以上特殊岗位主要领导干部，可以考虑由中组部设立专门机构实行统一管理、统一考选、统一考核，实行相对高薪和低职高聘等待遇。改革特殊岗位主要领导干部的培训制度，改革党校和行政学院目前重理论轻实践的教员个性偏好和实际领导经验的欠缺，可以充分利用那些有理论修养又有卓越政绩的优秀退休高级领导干部资源，选这些人作为领导干部培训教师，给予他们高待遇。对重要岗位领导干部的监督仅仅依靠体制内的监督和问责是不够的，还要扩大问责的提出主体，优化其程序，用千万双眼睛而不是几只眼睛监督这些领导干部。把领导干部的监督权交给人民群众，效果就会完全不一样。总之，我们一定要想出办法、形成制度，把重要岗位的领导干部的问题解决好，政治体制改革也应在这个方面大力推进。

　　以科学发展观的经验选择政治体制改革的推进路径

　　如何积极稳妥地推进政治体制改革，基于改革开放30多年的经验，尤其是贯彻和落实科学发展观的经验，大致有四种路径和一个突破口：制度创新优先、党的领导和人民当家作主有机统一、“有效执政”与“有序参与”相结合、“星火燎原之路”和以乡镇街道一级的政治体制改革全面推进作为突破口。

　　党的十四大确立建立社会主义市场经济体制以来，我国事实上就踏上了一条历史上任何国家从未尝试过的制度创新之路，把社会主义政治制度优势与资本主义的市场经济制度优势有机结合。邓小平讲的“摸着石头过河”，实际上就是对我国这样一个超大型国家探索快速实现现代化的整个历史进程的生动表述。因为如此伟大的实验在资本主义国家和社会主义国家都未曾有过。从实践创新到制度创新，进而成就文化创新，这是我国现代化必然要经历的历史进程。这种发展逻辑昭示我们，在整个社会主义初级阶段的现代化建设中，制度创新优先于法制建设。法制建设是制度创新的结果而不是前置约束。实践创新先行，制度创新紧随其后，法制建设在制度创新取得成效和共识的基础上形成制度规范和制度文化。政治体制改革也要遵循这样一个制度创新优先的规律。因此，在整个社会主义初级阶段，对于一切根据经济社会发展和人的权利保障和参与需要的实践创新和制度创新，我们党和政府都应该持一种积极支持和大力扶植的态度。要旗帜鲜明地鼓励地方和基层进行各种满足现代化建设需要的实践创新和制度创新，要让地方和基层放开胆子，大胆地试、大胆地闯。并且，大力奖励那些敢于实验和创新并取得好的成效、被群众认可的干部。要给改革者以保护，给改革者以奖励，给改革者以包容。只要全党和全国上下都形成人人想创新、处处有创新的氛围和政治生态，我国现代化发展的空间就会被大大的放大和拓展，凭国人的智慧，就一定能够探索出最适合我国现代化发展需要的完善的政治体制及其实现形式。

　　制度创新和完善基本政治制度的实现形式，就是要努力发现和创造党的领导和人民当家作主有机统一的制度形式。党的领导和人民当家作主有机统一是我国政治体制的本质和灵魂。两者缺一不可，并要把两者有机统一的经验成果用法律和制度确定下来，实现规范化和程序化以至养成制度习惯。怎样实现两者的有机统一，既防止党组织对权力的垄断和人民民主“被代表”，又防止极端民主化和无政府的民粹主义倾向，目前的经验证明只有民主方式和法治方式两种实践形式。民主的方式就是党组织借助社区组织和社会组织，通过组织和支持基层村民、社区居民自治，围绕基层党组织领导核心优化配置社会组织资源和权威资源，让基层群众和公民社会真正实现自己的事情自己当家作主。无论在基层自治的选任、决策、管理和监督等环节，党组织主要起组织引导、把握方向、维护法制、掌握政策的掌舵人和带头人的角色。法治的方式就是要充分利用现有的政治制度资源，把人大、政协、民族区域自治和基层群众自治等制度充分地运作起来，发挥制度效用。既把党组织的意志通过这些制度运作变为国家和地方认可的法制和政策，又通过这些制度的运作，使人民群众真正实现了对国家和地方事务的当家作主。为了实现政治制度效用最大化，各级党组织要鼓励各种制度主体进行大胆的制度创新实验，努力克服现有制度弊端，完善现有基本制度的实现形式。通过民主和法治的方式实现党的领导，就能够既充分发挥党组织、政权组织、自治组织、社会组织以及经济组织在国家政治生活中的法定职能，又实现党的领导和人民当家作主的有机统一。这是我国推进政治体制改革和制度创新已被实践经验证明的一条成功路径。

　　以“民主和法治”的方式实现“党的领导和人民当家作主的有机统一”，在政治体制改革的目标取向上，主要体现为“有效执政”和“有序参与”的有机结合。“有效执政”是对党的领导比较理想的实现状态的描述。1997年世界银行发布《变革世界中的政府》报告，认为政府的“有效性”主要体现在履行基础性职责，诸如“建立法律基础，保持非扭曲的政策环境和宏观经济稳定，投资于基本的公共服务和基础设施，保护承受力差的弱势阶层和生态环境”以及实现秩序管理和规范维护等方面的能力。政府的有效性对于发展中国家来说，比政府其他方面的属性更为必备。对于改革开放的中国，政府的有效性主要体现为“执政的有效性”，目前最基本的是满足发展、稳定、民生、民主需要的能力。实现经济发展方式的转型和可持续发展，创新和加强社会管理、保持社会政治稳定，满足民生的一般公共需求、实现社会公平正义，落实知情、表达、参与、监督、选任、结社等项民主权利，遏制权力腐败乱用、肃清官治，能否满足这五个方面的需要是检验我们党的执政是否有效的主要标准，也是社会主义初级阶段我们党执政所面临的主要任务。政治体制改革就是根据这些主要任务的需要开展工作。“有序参与”是对“人民当家作主”比较理想的实现状态的描述。“有序参与”主要体现为四种参与：多数参与、全程参与、嵌入参与和法制参与。人民大众的普遍参与不仅仅限于少数精英参与，选举、决策、管理、监督各个环节的全程参与不仅仅限于授权性参与，在代议制的大框架内嵌入协商、恳谈等共和民主形式，通过基本政治制度满足人民管理国家和地方事务的需要，这四种参与构成了我国社会主义民主优越于西方自由民主的主要制度特征。“有效执政”和“有序参与”的结合，体现了作为发展中国家面对现代化和民主参与压力所能作出的最佳回应。

　　“星火燎原之路”是推进政治体制改革的一般性实践路径。从党的十四大开始，我国政治体制改革就走上了一条经验性的探索之路。一般的规律是：任何政治体制改革和政治建设政策的出台，基本上都是基层和地方根据当地出现的问题和面临的发展压力，进行实践创新和制度创新探索，形成创新经验，这些经验被上级政府和中央重视，然后再在其他地方试行，再根据试行的结果，决定这些制度创新经验是否可以在更大范围或全国推广。这种以实践探索和制度创新为依据的政治体制改革之路，可以把它称之为“星火燎原”之路。各地创新实践如闪烁在广袤大地的星星之火，借助于中央或地方党委、政府的推动，或快或慢地在各地燎原，有的从基层或地方的经验上升为国家制度。这种以基层和地方创新为先导的“星火燎原”之路，它的最大好处是实践出真知、新制度效用来自实践和经验的检验。这种推进路径的最大问题是，星火能否燎原往往取决于上级领导者的态度、认知水平和觉悟程度。因此，党的组织领导的“用人正确”和中央或上级对地方、基层创新经验的推广力度，是这种推进路径的两个最重要环节，必须下大力气解决好。

　　乡镇街道一级是我国政权体系的基层和末梢。一些现代化发展较快的示范地区的经验证明，市场化、工业化和城市化必然带来政府社会管理和公共服务的下沉。党的执政机制和政府机构职能的建设必然要适应这种现代化发展的必然趋势。经过政治体制改革30多年的探索和经验积累，目前在乡镇街道一级全面推进政治体制改革的条件已经成熟，可以立即着手实施以下“七化”改革：一是公推直选制度化。乡镇党委书记和村社党组织书记一律通过公推和党员直选产生，落实“权为民所赋”的民主原则。二是领导问责民主化。在乡镇街道一级普遍推行民主问责制度。变具有行政性的上级对下级的党政领导干部问责，为与基层社会对领导干部监督相结合的制度;普遍推行对领导干部的民主评议制度，实现对领导干部社会监督的制度化。三是结社自由公益化。对公益性社会组织和经济类社会组织实行备案制，以满足城市化和市场化进程中不断增长的对基层公益性和经济类社会组织的现实需要。四是基层党建社会化。实行党的基层组织单位制和社区制相结合，通过社区或区域性党建，形成以党组织为核心、多元社会组织有机发挥各自功能作用、使基层社会组织和各类政治资源有机整合的基层党建新格局。五是政府转型科学化。强化和创新政府服务经济发展、市场监管、社会管理和公共服务职能，按科学发展以及市场化和城市化的必然要求，实现基层政府组织机构、权力关系和财政资源配置的最优化。六是领导选拔多元化。30多年的改革开放，市场化、民营化和公益组织内造就了一大批热心于公益事业和群众工作、甘于奉献和勇于担当、具有密切联系群众和强大社会影响力及组织力的领导干部型党员人才。要自觉的把这些党员人才纳入社区或区域性党组织的领导选拔和培育范围。七是科学发展民意化。要使体现科学发展的民意主导工作规划;要形成常态化的民意收集和排序制度;根据民意的事项排序确定党委政府工作轻重缓急的次序，并按工程化的程序和时段承包到领导责任人;实行按绩效评估的奖惩制度。
 

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