党国英,胡冰川：农村究竟需要何种民主政治？

党国英,胡冰川：农村究竟需要何种民主政治？

作者：党国英,胡冰川   来源：南方都市报评论周刊   来源日期：2011-3-27

　　我们理应避免这种尴尬：当我们依照大众语言在持续念叨“乡村民主治理”时，却发现在某一天，传统农业主产区的专业农户居民点收缩到不能撑得起村民委员会存在的地步，而发达地区整体转型的村庄则完全变成了城市的一部分!

　　发展民主政治，是当代中国一项十分重大的课题。多年来，中央和地方在发展民主政治方面都有过一些举措，其中，村民自治作为一项有法可依的、系统性较强的工作，最为引人注目。村民自治对发展民主政治究竟有何意义，更为可靠的民主政治改革应怎样推进，是很值得回答的问题。

　　从2009年一项调查谈起

　　2009年前后，由中国社会科学院农村发展研究所张晓山教授领衔的课题组对我国社会主义新农村建设做了系统的调查，其中涉及对村民自治内容。我们在调查中，把投票率作为村民参与民主政治热情的指数，分析这一指数和其他指数的关系。值得注意的调查有：

　　第一，农户家庭年收入与村庄人均收入水平对政治参与的影响有显著不同。

　　调查发现，农户家庭收入与农户政治参与水平几无关系，而村庄的平均收入水平却对农户的政治参与程度有显著影响。这种情形正反映了人们通常忽视的政治经济关系。

　　政治参与热情与一个地区的市场化程度有密切关系，而地区的人均收入水平是地区的市场化程度的重要指数。正因为如此，人均收入高的地区，居民的平均政治参与热情也比较高。但在一个地区内部，即使农户之间的收入差距很大，只要平均收入低，就意味着其市场化程度低，收入不同的农户之间的政治热情可以差异不大。

　　本文笔者之一曾在1999年指出过政治参与热情与市场化程度之间的关联性。政治参与热情在一个社区内部可以相互影响，以致在社区内部高收入者和低收入者之间的民主政治参与热情差别不大。广东省与河南、甘肃两省相比，是经济发达地区，市场化程度比较高，农户的政治参与热情也比较高。在市场环境下，经济活动当事人面临的不确定因素较多，需要一个有利于降低风险的规范的政策决定机制。

　　广东、河南、宁夏三省、区农户政治参与的差异十分明显，身处内陆地区的河南、宁夏，其村民选举的积极性明显低于广东。我们在前面的讨论中把这种差异和人均收入进而和市场化程度联系在了一起。但更深入地看，这是一个与城市化有关的问题。我们在广东农村了解到，那里的农业增加值占G D P的比重很低，以农业为主的劳动力占总劳动力数量的比重也很低。广东农户中有很大的比例实际上已经不是农户，尤其是惠州，若以劳动力的比重做城市化率的指标，应在80%以上。所以，经济较发达的地区农户的政治参与热情，实际上是城市居民的政治行为问题。

　　第二，农村居民的受教育水平与政治参与热情之间相关性不强。

　　调查中的“农村居民的受教育水平”是指受教育年限。调查发现，农户的教育水平高低，对农户的政治参与热情并无关联。这个结论仍证明了本文笔者之一曾提出的一个理论分析观点，民主政治的兴起决定于社会对民主政治的需求，而非社会居民的所谓受教育素质。严格说来，受教育年限与居民的文化素质不是一回事，后者包括了居民在生存环境中由耳濡目染所接受的文化熏陶以及对公共权威的认同能力。维护传统乡绅自治的阶段性因素是乡绅的道德可信度，与一般居民的受教育年限并无直接关系。在市场竞争环境下，竞争的多变性使人们有更多的可能性在相对陌生的环境中活动，传统习俗的约束作用不能满足人们处理公共事务的要求，而维护习俗的乡绅的道德可信度在竞争环境中被认同的成本很高，法制环境才被人们所接受。法制环境的特点是专业化，其中有人专门处理法律事务。所以，在这里，居民的受教育年限也并不重要。

　　民主政治活动的技术性要求并不高，市民即使不识文字也可以参加投票。民主政治能否推进，关键在于社会精英的态度;如果社会精英主体不认为民主政治可增进自己的利益，它就不会获得发展。广东省的市场经济特点是垄断程度低，自由竞争程度高，一般来说，社会精英阶层更认同竞争、认同法制。

　　第三，农户在本村居住时间与参与村委会选举的热情呈明显负相关。

　　这个结果也很有理论解构价值。户主在本村居住时间长，多为农业劳动者。农业劳动者又多为老人和妇女，他们的年龄和性别与政治参与程度相关度低，而他们的职业则与政治参与热情呈显著的负相关性!笔者认为，其主要原因是农业市场的联系相对简单，国家政策的透明度高，村级官员的行政自由裁量权对农业生产者的利益影响较小，以致他们的政治意识较弱，对何人当选村干部的关注度较低。

　　以上发现还值得深入讨论。

　　传统乡村社会能否嵌入民主政治?

　　我们调查的统计分析结果不支持关于任何发展程度的社区都普遍具有民主政治参与热情的观点，我们认为，这一结果可能暗含对如下理论观点的支持：传统乡村社会很难嵌入民主政治。

　　在传统村庄社会，村容村貌的维护主要靠宗法关系发挥作用;为数不多的公共支出则依靠乡绅捐助和宗教劝慰实现;村庄内部纠纷的处置以及其他公共事务的主持仰赖各类乡绅，他们就像“志愿者”。这种治理方式比民主政治的成本低。

　　有经济学家给传统乡村社会的定义是“没有积累的社会”，相近的说法则定义传统乡村社会为自给自足的社会。这种社会生产方式基本没有变化，相应地，其公共生活也比较简单，通常按惯例习俗处理公共事务，所以很少有需要讨论的新的公共事务。大家都是习俗的接受者，所以，“一致同意”事实上成了公共事务决策的通行原则，只是这种“一致同意”并不真正和谐美妙，因为居民通常以牺牲自由来服从习俗。

　　“少数服从多数”这种民主政治原则的应用在传统村庄显得奢侈。民主政治更需要在市场化社会运用。调查表明，农民选举村干部的主要目的是想通过自己的选票影响物质利益分配，约束村干部侵吞集体财物。这只反映了现代社会关系开始冲击传统村庄社会，并不意味着乡村社会有了强烈的民主政治需求。

　　从世界历史大视野看，民主政治的规则发端于上层社会，它替代基层社会的传统规则需要漫长时间。一个国家可以有一场民主革命，或可以有一部民主宪法，但其社会治理方式与民主政治完全可以风马牛不相及，例如印度社会大抵如此。像美国这样的国家，基层社会的改造也经过了极为漫长的过程，也许到奥巴马当总统，才算有了一个标志性的成就。

　　从学理分析看，民主政治是解决公共事务问题的一种制度安排，与之对应的制度，我们通常叫做集权制度，其实是一种军人政治。中国历史上的军人政治与欧洲略有不同;中国的皇帝是军事领袖，但在执政机构中也吸收了文官。但在传统社会，在村庄共同体之上，公共事务主要是族群安全，其他公共事务很少，军人政治的效率比民主政治的效率高。加上传统村庄也没有民主政治的需求，总体上看，传统社会的全部构造都不需要当今时代这种民主政治。

　　乡村现实及其对民主政治的需求

　　当然，现实变迁总显示为渐变的谱系，并不是与理论家定义相一致的纯粹的结构。但理论还是有意义的，对渐变谱系的反映只是需要改变理论假设的条件，以使理论与现实保持一致。现实的中国乡村社会当然不是纯粹的传统社会，但也不是完全市场化的社会。我们大体可以这样认为：中国乡村社会正处于由传统乡村社会向市场化社会的过渡时期，相应地，中国乡村社会对民主政治的需求也处于增长过程之中。落后的乡村更接近传统乡村社会，而发达地区农村则更接近市场化社会，它们对民主政治的需求依次递增。从纵向看，越是高层公共部门，实施民主政治的意义也越大。

　　数据表明，我国农村地区的市场化程度在改革开放以来有显著提高，总体上西部、中部和东部的市场化程度呈依次提高态势。

　　更深入地看，乡村社会越发达，其实越蜕变为城市社会;其农业变成了城市化分工体系的一个分支，专业农户也卷入城市经济系统，变成了“城外市民”。所以，当我们说发达的乡村社会才有对民主政治的需求时，其实是指城市社会对民主政治的需求。换句话说，“发展乡村民主政治”这个表述，其实是一个不准确表述，应该表述为“发展城市民主政治”。一个区域，一旦它产生了对民主政治的需求，就意味着它已经是城市化的社会。也许我们仍然按习惯把一个地区称为乡村社会，其实它在本质上已经是一个城市型社会结构。

　　事实上，我们在长三角、珠三角地区看到，那里的村庄已经高度非农化，尽管在我国行政建制上把它们看作乡村，并且使用“乡村治理”这样的政治术语来指称一类工作，但在工作内容上看，已经和农业关系不大。这里当然也存在“表述的滞后”对实际工作的消极影响，甚至可以说这种影响还很大。正因为如此，我们才会认为，有必要通过理论认识的深化，及时转变政治用语，以消除似是而非的政治用语的影响。

　　结论及对政策调整的建议

　　本文所涉及的调查的主要结论是，我国农村地区对民主政治的需求与农村经济的市场化程度高度相关;而本文的延伸讨论则说明，乡村社会对民主政治的需求之日，也就是乡村社会的解体之时，同时也是城市社会替代乡村社会之时。这当然是一个渐进过程，但不论这个过程有多长，转变的性质不会有变化。

　　由本文产生的结论，的确在理论上有一定颠覆性。当我们要求典型的乡村社会实现民主自治时，其实它并不需要民主政治;当我们发现它需要民主政治时，它已经是一个市场化的城市社会。

　　这个结论当然对政策设计有启示性意义。我们理应避免这种尴尬：当我们依照大众语言在持续念叨“乡村民主治理”时，却发现在某一天，传统农业主产区的专业农户居民点收缩到不能撑得起村民委员会存在的地步，而发达地区整体转型的村庄则完全变成了城市的一部分!

　　本文关于目前相关政策的主要意见是：

　　第一，决策者应正确对待当下落实《村民委员会组织法》实施中的各种难题。鉴于我国乡村地区在不同程度上仍具有传统性质，且由于习俗使然，在其中要嵌入民主政治治理方式，的确有一定困难。对于这种困难，我们不要简单地归罪于干部不努力、群众素质差，也不要过分追求政策的完善，搞叠床架屋的机构设置。我们的观察表明，对于治理农村，产权改革的意义可能更加重要。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民或农民经济组织手中。在经济发达地区，村委会改制为居民委员会以后，公共服务可以交由政府的派出机构承担。广东省南海、顺德的经验证明，这种做法很有积极意义。减少干部权力的含金量，有可能吸引一些志愿者做基层干部，从而极大改变乡村社会关系。

　　第二，决策者应树立乡村治理向城市治理转变的观念。具体说，要考虑将城市治理的覆盖范围扩大至全社会，不再使所谓“乡村治理”成为一个独立问题。由此出发，今后应更强调城乡基本公共服务一体化，而不是“均等化”。为适应这种转变，城市治理的方式应该做出调整。

　　第三，应考虑修订《居民委员会组织法》，使其涵盖农村居民。此法修订完成以后，可再行废止《村民委员会组织法》。今后发展民主政治，应有统筹考虑。城市基层民主政治应和物业管理改革结合起来。这是一个新课题，容笔者今后讨论。

　　作者供职于中国社科院农村发展所

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