杨雪冬：走向以基层治理为重点的政府创新2010年

杨雪冬：走向以基层治理为重点的政府创新2010年政府创新综述

作者：杨雪冬     来源：《行政管理改革》2011年第1期

    政府创新是各级政府针对面临的社会经济发展问题所做的创造性回应，丰富多彩，内容多样。2010年一年来，各级地方政府在许多方面进行了大胆探索和扎实工作。本文仅从重视基层治理的视角出发，对2010年的政府创新进行一下概括。

　　基层治理的重要意义和创新特点

　　党中央和国务院一直高度重视基层工作。经过近30年的探索总结，党的十七大报告提出了一个完整的基层定义。基层包括：城市居民委员会、农村村民委员会、企业事业单位、城乡基层政权机关以及社会组织。

　　对于中国这样一个处于快速变革时期的大国来说，基层治理具有重要意义。首先，基层治理是国家治理的基础。我国是一个拥有13亿多人口的发展中大国，在基层建立健全各种形式的基层自治和民主管理制度，实行基层民主，群众的事情由群众自己依法去办，既减轻了政府治理的负担，也能更有效地贯彻党和国家的意志。其次，基层治理有利于培养全体公民的民主自治精神和能力。在基层民主政治建设的实践中，每个公民依法直接对自己身边的经济、政治、文化和社会生活等各项事务行使着参与、管理和监督的权利。他们既享受着充分而真实的当家作主权利，也培养和提高了民主参与的精神、自我管理的能力，推动了所在基层组织的公共事务和公益事业的发展。第三，基层治理有利于促进社会和谐发展。基层是各种社会矛盾易发、多发的地方，也是化解各种社会矛盾最有效的场所。人民群众自己民主讨论决定身边的重大事务，使许多难以解决的问题得到了妥善处理，使大量矛盾和不稳定因素解决在萌芽状态，这不仅避免了矛盾的扩大，问题的激化，减轻了整个体制运行的成本，更重要的是，有助于培养人民群众通过合法渠道表达利益要求，协调相互关系，增强协商意识，从而推动和谐社会的发展。最后，基层治理有利于推动社会主义民主政治的稳步发展。当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。只有进一步搞好基层民主政治建设，才能调动一切积极因素为社会主义现代化建设服务，才能在新的历史起点上发展和完善社会主义民主政治。

　　2010年，各级党委政府以基层治理为重点进行了多方面的创新，有以下几个基本特点：首先，从中央到地方对于基层治理改革给予了高度重视。俗语说，基础不牢，地动山摇。各级党委政府都把改进基层治理，提高治理效果作为工作的重中之重来抓。尤其在调整经济结构，转变经济增长方式这个背景下，基层治理改革直接关系到经济增长的快速平稳转型，以及改革成果为广大人民群众共享。其次，相关部门和各级政府围绕基层治理改革进行了多方面的探索创新，既有体制机制方面的改革，也有政策措施、技术手段等方面的完善;既有对现有改革的进一步推进，也有在新的领域、新的方面的新探索。更为重要的是，这些探索创新更重视实效性、操作性和针对性，为改善基层治理提供了有力支持。第三，各级党委政府对于创新的可持续性和系统性更加重视，因此在创新设计、实施、评估和推广方面做了大量的工作，不仅使创新项目的管理更加精细化，而且也使创新与整个体制机制的完善形成了有效对接。第四，社会管理方面的创新更为突出。社会管理制度改革是近年来的改革重点。2010年，这方面的改革进一步拓展，社会综合治理、公共安全、社会组织管理等方面产生了多种创新，使社会管理制度进一步落到实处。

　　2010年中央围绕基层工作进行的创新

　　2010年，围绕基层工作，中央在思想观念、制度建设、政策措施等方面进一步创新。在思想观念方面，中央提出要从人的自由全面发展和社会公平正义的高度来理解基层工作和基层问题，既深化了对基层问题的理解和认识，也提高了基层问题解决的系统性、根本性和有效性。2010年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中提出，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”报告提出了2010年要完成的八个方面的工作，其中大部分都与基层有关。2010年6月，胡锦涛总书记在政治局第二十一次集体学习中提出，要抓好党的基层组织体系建设，推动基层党建工作创新，增强基层党员干部队伍活力。2010年10月18日，中国共产党第十七届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。“十二五”期间经济社会发展的五个主要目标中，有两个直接涉及基层工作。一个是“城乡居民收入普遍较快增加”，另一个是“社会建设明显加强”。

　　在制度建设和政策措施方面，中央有关部门针对社会热点难点问题，积极回应，不断完善现有的体制机制，提高政策措施的针对性和有效性。中纪委、中央组织部联合印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，强调“县一级在我们党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，县委担负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责。”并且要求各地进行试点。国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出，要加强和改进政府立法与制度建设。重点加强有关完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法。中央政法委和公安部积极推动社会管理创新，提出要把基层基础建设作为整个社会管理的根基，建好基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、夯实基础工作。在农村基层治理方面，《村民委员会组织法》进行了修订，对于村民委员会的选举、民主议事、民主管理和监督等制度进行了完善，为农村基层治理提供了更加可行的法律支持。在城市基层治理方面，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，对城市社区治理提出了全面可行的意见。在城市社区建设中，要推进社区居民依法直接行使民主权利，管理社区公共事务和公益事业，建立健全社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

　　各级地方政府所做的有益探索

　　通常来说，各级地方政府创新是由两种力量推动的。一种是来自中央的号召和要求;另一种是当地社会经济发展过程中产生的问题和提出的挑战。在大部分创新案例中，这两种力量是共同作用的。但是，两种力量推动的创新产生的影响是有区别的。第一种力量推动的创新是对中央号召和要求的创造性落实，通过实践证明了它们的正确性;第二种力量推动的创新则是对具体问题的创造性解决，为中央完善体制机制，制定新的政策提供了依据。

　　在解决基层问题上，地方与中央有着高度的共识。2010年，各级地方党委政府一方面积极响应中央倡导的重视基层的精神和要求，另一方面主动应对辖区内的问题，把问题解决在基层，并在体制机制创新方面进行了有益探索。

　　首先，创新资源配置机制，突出基层治理。基层是整个政权体系的末端，承担着琐碎繁杂的职能和任务，直接关系到广大人民群众的生产生活秩序，既需要大量的人力物力财力和时间的投入，也需要保证投入的质量和持续性。在创新向基层配置资源方面，三个方面的创新值得关注：

　　通过创新体制机制，将城乡统筹落到实处。一些地方在财政投入、公共服务设施建设规划等方面，将城乡通盘考虑，加快了城乡基本公共服务的均等化。一些地方，在维护农民权利的前提下，积极推动农民融入城市，比如通过“地票制”来推动农村土地的流转，建立新老居民和谐促进协会，帮助外来居民适应城市环境等。

　　继续推动省直管县的财政体制改革。2010年，多个省都增加了省直管县的数量，并且进一步下放权力，鼓励县域经济的发展，提高县级政府提供公共品和公共服务的能力。

　　鼓励人才向基层流动，并且扎根基层。各地都在陆续提高包括村委会成员、村党支部成员、城市社区工作人员等在内的基层工作人员的工作补贴或工资，并纳入财政，既稳定了基层工作者队伍，也提高了基层工作岗位的吸引力。此外，还通过干部锻炼、公开招聘、公开选举等方式，推动人才向基层流动。

　　第二，改革基层治理结构，实现科学治理。俗话说，“上面千条线，下面一根针”。这是对基层治理结构的生动写照。在基层治理中，既有诸多的管理部门，也有各类社会组织，因此，基层治理在本质上是多元治理。中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。基层治理结构的改革同样遵循着这个方向。2010年，在基层治理结构改革方面，三个方面的创新值得关注：

　　提高基层治理结构的开放度。基层治理在结构上必须是开放的，这既符合其多元本质，也能够更有效地动员各类资源。各地在提高基层治理结构开放度上，主要有两种做法。一种是搭建平台，让党政机关、企事业单位参与所在地的基层治理过程中。比如在城市社区居委会选举和党支部选举中，吸收在区机构参与;建立干部挂职或兼职制度，加强农村基层党组织建设。另一种做法是鼓励和支持社会组织的发展，让它们承担起基层公共服务的职能。比如许多地方都改革了社会组织的登记制度，通过购买服务，建立“孵化器”等方式，鼓励新社会组织的发展。

　　加强基层治理的综合性。基层治理是多部门参与的，很容易形成各自为政，疏漏了问题，浪费了资源。一些地方为了解决这些问题，在群众关注的城市管理、社会综合治理方面遵循“大部门制”原则，将涉及部门协调在一起，大大提高了管理的效果。

　　提高基层治理结构的扁平化和网络化。扁平化就是减少基层管理机构的层级，以提高管理机构的效率，增大在基层的人员投入。比如河南撤销公安分局，将警力下沉到派出所。网络化就是将基层治理单位按照网络化管理的原则，进行更细致的划分，从而实现管理的“横向到边，纵向到底”的全覆盖。这种网络化管理不仅已经在城市社区中展开，而且在一些农村社区中也开始实行。

　　第三，创新参与方式，实现民主治理。胡锦涛同志曾经指出，要深入把握新形势下发展社会主义基层民主政治的规律和特点，尊重人民群众的首创精神。十七大提出，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。基层治理是公民有序政治参与的基本平台，也是让广大人民群众直接行使各种政治权利的制度化形式。在基层治理参与方面，有三个方面的创新值得关注：

　　各地党委政府积极引导和培养各类社会组织，发挥其整合社会利益，表达社会要求的功能。有序政治参与首先是组织化参与。

　　通过推动城乡社区选举、建立多样的民意表达渠道等方式，为公民参与基层治理提供制度化支持。

　　充分发挥网络技术的作用，建立网站、网上聊天室、博客、微博等，既便利了民意的表达，适应了“网络一代”的要求，也能够把现实的治理与虚拟空间的治理有机地结合起来。

　　第四，提高基层治理能力，实现有效治理。提高治理能力，是各国政府治理改革的着力点。如果不能提高治理主体的能力，那么任何完美的设计或规划都无法实现。各级党委政府都非常重视基层组织的能力建设，将其列入到日常工作安排之中。三个方面的创新值得关注：

　　加强基层工作人员的培训，提高培训的针对性。各级党委政府不仅在经费上给与大力支持，而且还针对不同部门、不同岗位的要求进行专题培训，使培训与实际工作有效地联系在一起。

　　改善基层工作条件，尤其是技术支撑手段。各地党委政府投入了大量经费来解决基层单位的办公条件，既有场所，也有手段。许多基层单位也在创造性地使用网络等现代通讯手段，来缩短与居民的距离，提高服务的有效性。

　　采取新的治理评估手段，提高治理的精细化。比如一些地方制订了决策的社会风险评估制度，服务需求收集分析评估制度、第三方评价等制度机制来衡量治理能力，减少了基层治理的粗放性，提高了治理的精细化。

　　存在的问题和今后工作的着力点

　　加强和改善基层治理，将诸多矛盾解决在基层，无疑是我们今后应对风险、抓住机遇的必然选择。就基层治理改革而言，这是一项长期的，细致的工作。目前的一些改革创新，在可持续性、系统性等方面还有很大的提升空间。今后的工作应该抓住三个着力点：首先，要积极回应基层提出的要求，将问题解决在基层。所谓的热点难点问题实际上是基层要求的集中表达，所以一定要高度重视，既要及时解决，更要建立解决的长效机制。其次，要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府的保障能力，理顺资源向基层流动的渠道，加强资源的投入。第三，要推动社会管理创新，充分发挥基层广大人民群众的创造性，尊重他们的首创精神和民主参与要求，加强社会管理能力建设，实现社会和谐稳定。

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