许耀桐：政治体制改革要重视顶层设计县域政治

许耀桐：政治体制改革要重视顶层设计县域政治体制改革具有标本意义

作者：许耀桐   来源：人民网   来源日期：2010-12-6

    中国政改需要“积极”和“稳妥”：“积极”意味着“就经济体制改革和政治体制改革的关系而言，一定要发挥政治改革的先导作用，才能为经济改革开辟道路。”；“稳妥”是说“政治体制改革要采取循序渐进、逐步深入的策略，一定要保持国家和社会的稳定。千万不能采取激进策略，‘休克疗法’。渐进发展、避免动荡，这是中国最佳的路径选择。”

    编者按：2010年10月18日，党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。《建议》就未来五年中国的政治体制作出了明确的部署。政治体制改革是中国特色社会主义制度发展和完善的强大动力。中央要求，必须以更大的决心和勇气全面推进各领域的改革。为了学好《建议》，全面贯彻和落实党的十七届五中全会精神，我们要认真研究和把握积极稳妥推进政治体制改革这一重大问题。

　　国家行政学院科研部主任许耀桐教授表示，政治体制改革是一个系统工程，需重视顶层设计；走积极稳妥、自下而上的渐进发展之路，是中国最佳的路径选择。县（市）域政治体制改革，对于地方政治体制改革乃至中央政治体制改革来说，都具有基础的和标本的意义。

　　设计——

　　中国政治体制改革要重视顶层设计

　　许耀桐表示，政治体制和行政体制改革，对于充分发挥我国社会主义制度的政治优势，实现经济社会又好又快发展，具有至关重要的作用。

　　要积极稳妥地推进政治体制改革，如何给我国政治体制改革的定位做准确的判断？许耀桐认为，中国政治体制正处于转型期。改革开放30多年来，我国已成功地从苏联模式社会主义转向中国特色社会主义，但还处于初级阶段，中国的转型尚未结束。尤其是政治体制，民主政治建设仍在进行之中。不要脱离转型期的现实和转型期的基本任务，思考中国的政治体制改革。

　　政治体制改革的基本目标是什么？许耀桐表示，深化政治体制改革，将是致力于建立健全市场经济深层次需要的改革，它最终要确立起科学、民主、自由、文明、法治、充满活力、能使社会稳定、持续发展的政治体制。

　　许耀桐说，我国的政治体制改革，必须始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三项原则，三项根本原则绝不动摇。政治体制改革的一切成果，都必须有利于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国。对三项原则，即什么是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国，要正确理解、并在实践中坚决执行。

　　许耀桐表示，政治体制改革是一个系统工程，涉及到理念变革、体制再造、机制创新、职能转变、方式优化、行为改进等方方面面，要有整体性思维，切忌东一榔头、西一棒子，零敲碎打，毫无章法。深化政治体制改革要有缜密的思考和安排，要从政治制度变迁、政治文化普及、政治社会动员三个层面展开。正如《建议》提出的，“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神”。

　　接着，许耀桐对“顶层设计”（TOP-DOWN）的概念进行了说明。许耀桐表示，“顶层设计”原本是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，它是针对某一具体的设计对象，运用系统论的方式，自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，不仅需要从系统和全局的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化建构，是铺展在意图与实践之间的“蓝图”。整体主义战略、缜密的理性思维与强调执行力，是“顶层设计”的三个特点。

　　借用“十二五”规划建议强调的“顶层设计”这个概念，许耀桐对政治体制改革进行了一番谋划。他表示，中国的政治体制改革，需走积极而又稳妥的渐进发展之路。

　　积极——

　　将民主比成生命是最灿烂的思想升华

　　中央提出，政治体制改革一定要实行“积极稳妥”的方针。

　　首先，政治体制改革需要积极。为什么需要积极？因为政治体制改革要起先导作用。中国的改革是全方位改革，其中经济体制和政治体制的改革起着决定性的作用。就经济体制改革和政治体制改革的关系而言，一定要发挥政治改革的先导作用，才能为经济改革开辟道路。正如邓小平曾经指出的，“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果” ，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”

　　其次，怎样才算积极？政治体制改革归根到底是为了发展社会主义民主政治。要积极推进政治体制改革，就要高度认识和评价社会主义民主政治。胡锦涛总书记指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治，是我们始终不渝的奋斗目标。”“社会主义愈发展，民主也愈发展。在发展中国特色社会主义的历史进程中，中国共产党人和中国人民一定能够不断发展具有强大生命力的社会主义民主政治。”

　　对于民主政治，“以生命比喻，并且是‘强大生命力’，这可以说是最灿烂的思想升华了”！许耀桐说。

　　稳妥——

　　县域政治体制改革具有基础和标本意义

　　许耀桐表示，政治体制改革要采取循序渐进、逐步深入的策略，一定要保持国家和社会的稳定。千万不能采取激进策略，“休克疗法”。渐进发展、避免动荡，这是中国最佳的路径选择。为此，在中央提出政治体制改革要实行“积极稳妥”的方针中，很重要的是还包含“稳妥”二字。

　　如何在一国推进政治改革和发展民主政治，是自上而下抑或从下至上，有一个孰先孰后的顺序问题。从欧美国家情况看，走的是一条自上而下的进路。我国则应走一条从下至上的进路。要区分中央政治体制改革和地方政治体制改革，要把地方的政治体制改革首先提到议程上来，先解决地方的政治体制改革，也就是启动县以下的行政区域范围内的政治体制改革。

　　首先，要把城乡社区建设好。推进政治体制改革发展民主政治，基层社会是重点。万丈高楼平地起，基础不牢塌到底，只有建立和健全“基层群众自治制度”，“基层群众自治机制”，扩大公民有序政治参与，才能做到人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务。要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层政治和社会生活共同体。树立公民的社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。

　　其次，进行县级政治体制改革。常言道，“县治则国治”，县治是我国在地方区域经济、社会、文化差异较大的情况下维持国家大一统局面的重要制度保证，在国家治理中始终占有重要地位。这一特点，决定了县（市）域政治体制改革，必然是我国地方政治体制改革的重点，县（市）域政治体制改革对于地方政治体制改革乃至中央政治体制改革，都具有基础的和标本的意义。

　　“县以下的政改太小，没有典型意义；县以上的政改现在又稍嫌规模偏大，一下子怕驾驭不住”，许耀桐认为。

　　最后，选择县级政体改革试验点。地方县级政治体制改革也不是全面铺开，全国共有2859个县级单位（其中包括市辖区856、县级市368、县1463、自治县117、旗49、自治旗3、　特区2、林区1）、48000多个乡（镇），应在全国31个省（自治区、直辖市）中选择一些县（市）、乡（镇），作为地方县级政体改革试点单位，取得经验后再行推开。

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