限制权力，最好的办法是从限制钱袋子入手，把钱袋管住了，别的权力就不在话下;预算仅有公开还不够，不能给个账本让公众自己看，那不是正确的态度;公开是一个机制，要用法律保证公民亲身参与预算，保证大多数公民看得懂预算
李炜光 1954年5月出生，河北顺平人。天津财经大学教授，《现代财经》杂志主编。主要著作有《市场经济中的财政政策》、《中国财政史述论稿》、《魏晋南北朝财政史》等。2009年5月，曾在央视《百家讲坛》主讲“正说包公”。
3月17日，“全裸”乡镇的推动者、四川巴中市白庙乡党委书记张映上向咨询者讲解乡财政支出的公示情况。胥辉 摄
在刚刚结束的中共十七届五中全会的公报中，再次提出“加快财税体制改革”。几年前，温家宝总理有关财税体制改革的一段讲话曾备受关注：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”
财税体制改革进展如何?难点在哪儿?本报专访著名财税问题专家李炜光。
第一部分 财税改革与国家改革
分税制强化了“唯上体制”
新京报：从历史上看，财税体制改革与国家的整体改革是什么关系?
李炜光：100年前的今天，中国正在开展立宪运动，1910年成立资政院，是国会的前身。而且这个中国最早的议会还是由老佛爷慈禧自己建立起来的。资政院成立当年就开始审议预算，一下子把朝廷提交的预算额裁减了差不多四分之一下去。
当时地方也建立起议会，最早的地方议会还是在我们天津建立的，叫咨议局。参与这场运动的除了知识分子、官员，还有大量的实业家、商人，如张謇等人，社会各阶层都有，包括士兵、教师、学生———这是一场真正的民主运动。
但是这次改革最终还是失败了，1911年辛亥革命爆发。有的研究者说，当时是革命和立宪在赛跑，最后结果是革命胜利了，立宪失败了。但是，这给后人提供了一个非常珍贵的历史经验，那就是国家的体制改革可以从预算、税收方面入手。
英国的历史经验是，限制国王的权力，最好的办法是从限制他的钱袋权入手，把钱袋管住了，别的权力就不在话下。应该说一百年前的中国人非常聪明，他们找到了一条非常正确的路。
新京报：我们今天提出的“加快财税体制改革”，时机是否已经成熟了?
李炜光：我觉得可以做到，而且时机也早就成熟了。随着市场经济的发展，人们私有财产的形成和增加，我国民众的权利意识觉醒得非常快。
财税体制的问题又到了必须解决的时候，以土地财政为例就能看出来。为民众提供公共服务最多的是地方政府，而现行分税制又使得地方政府财政来源紧张，这种情况是怎么形成的呢?1993年分税制以前，原来地方政府占整个财政收入比例75%左右，承担责任也是75%到80%。收了那么多钱，也做了那么多的事。还“文革”历史“欠账”、物价改革等等，所以80年代的中国，地方最具活力，人们心态也好。
分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承担的事务一点也没有减少。中央政府在把钱收上去的同时，没有把事务收上去，大部分留给了地方，地方财政容易出现亏空，不得不想办法创收。拿什么创?就是卖地，著名的土地财政就是这么演化来的。
分税制改革造成的另一个结果是，中央政府钱多了，年终突击还花不完，但是地方政府越往下，越是需要花钱的地方，如提高国民福利等方面，就越感觉没钱。
此外，分税制也进一步强化了中国早已存在的“唯上体制”，与市场经济讲究权力分散的体制背道而驰，这实际上是一种体制上的回归。很遗憾，至少到现在为止，学者们还很少有人谈到这一点。
财政预算缺乏实质性约束
新京报：推进预算民主，管住政府的钱袋子是改革很好的一个切入口，但是从政府方面来讲，这意味着自己的权力将受到掣肘，那么，政府是否有推动这一改革的动力?
李炜光：这件事是社会制度完善过程中必须去做的，而且一定要做好。现在我们中国已经发展到了这个十字路口，必须做出选择。
其中的道理是，政府也是由人来组成的，而人都有趋利的本性，在这一点上，百姓、官员没有什么两样。他在掌握公权力时候，由趋利的本性而作恶的可能性就大了许多，有人就可能利用公权侵吞人民的财产。我们为什么要强调预算的公开透明呢?就是想在发展的过程中逐渐形成某种制度，然后让这个制度逐步变成法律，不管是谁来当领导，都得这样做，把权力放在阳光下，接受人民的监督和控制。
我们虽然经过了三十年的改革开放，但是在体制，在制度上可依靠、支撑这个社会在良性轨道上去发展，去运行的东西不够。现在，靠财富掩盖这些缺陷，但是，这样的发展模式是难以持久的。所以，你要问我政府自身有什么动力推动这一改革，只能在制度改革、外部控制上下工夫。
新京报：你所说的预算民主，实施要点在哪里?
李炜光：首先预算要公开，公民要参与预算。公民参与，就是政府制定预算的时候不能自己说了算。
预算要公开，仅有公开还不够，还得做到透明。不能给个账本让我自己看，那不是正确的态度。公开是一个机制，要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去，还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。
近年来，浙江温岭、上海闵行区等地方，搞了一些公民参与预算的实验，效果良好，但这些试点一般都是地方官员和社会各界联手自己主动搞的。现在的地方官员大都接受过大学教育，也有的到发达国家考察过，觉得这个东西好就拿了过来。但这些富有新意的做法并没有变成国家法律和制度认可的东西。
由于缺乏体制的支持，这样的改革经常是短命的。一个比较开明的官员会做这个事，这个官员一走，改革便无法进行下去了，也就是说，没有真正变成制度性的东西。没有制度保障，有益的改革也很难有生存的希望，其结局，没有自生，只会是自灭。
新京报：每年的政府预算，不是要经过人大审议吗?
李炜光：在预算、税收问题上，人大缺乏实质性约束。比如说，政府要上一个大的工程项目，需要支出巨额财政资金，你得先去人大接受审查，走法律程序，经过严格审议、听证，举手表决，这需要讨论甚至激辩。在咱们这还做得不够。
再有，我们国家的预算年度是1月1日到12月31日，但“两会”是在三月份才召开，审议通过预算才能执行。那么，一到三月份，整整一个季度，等于这个国家没有预算。
审议预算的时间也太短，说是一天半，但这一天半得审议三个报告，算下来也就是半天时间。
1985年前后赋予国务院决定税种设置的权力，到现在还没收回人大。为什么最近有的地方要开始征收房产税，而不是像过去那样叫物业税呢?叫物业税就是新税，叫房产税是老税种，就可以避开新税种在人大立法方面可能遇到的一些问题，说白了，就是可以不走法治之路。但是，新开征的房产税早已不再是过去那个老的房产税了，这样公开违背法律的行为恰恰是某些地方政府的所作所为，真的让人不可思议。
第二部分 财税改革与公民权利
物业税 不动产税不要轻易去碰它
新京报：财税改革显然与每个家庭、每个公民息息相关，以物业税为例，这种关联主要体现在哪里?
李炜光：我们虽然有物权法，但是跟税法还没有做到很好的衔接。如果你这个时候开征房产税，而制度建设又跟不上的话，就很容易变形。
物业税是最复杂的东西，复杂在于它是直接税，而且是直接税里面最直接的税。个人所得税还可以通过代扣代缴的形式，不是你自己从口袋里掏钱交税，而直接交税感觉是不太一样的，在国外，征收物业税时需向纳税人说明交上去的税用在哪里，比如加拿大，有三十多个物业税的具体使用项目，大部分用在社区建设上，纳税人直接受益。
不动产税不要轻易去碰它。因为财产是属于公民个人的，是面对面地从老百姓兜里掏钱纳税，有相当的难度，政府在准备征收房产税的时候应该考虑到这一点。可是我们在制定物业税的过程中向人民讲清楚这个道理了吗?目前还没有，人们(包括政府部门自己)普遍认为征收物业税就是为了弥补地方政府财政亏空的，而没有谁说上一句，交这个税跟大家得到的公共服务之间究竟有多少关系。
物业税是一个非常复杂的税种，需要非常高的政治智慧和超强的执政技巧、能力，还需要有非常融洽的官民关系和高效率的行政运作方式，缺了这些，比如，如果有人抗拒交税怎么办?
另外，征收物业税，马上就会涉及公民财产的认证问题。房价是随着市场供求关系上下波动的，每年都要重新评估，得有一个相对独立的评估机构做这件事，还得有一个中间机构负责仲裁。都是由税务局自己说了算哪行?没有这样的机构，评估结果出来民众不服怎么办，到哪里去申诉?申诉结果不服还可以怎样做法律的救济?这些因素，我们打算征物业税或房产税的人认真考虑过吗?
个人所得税 一直缺乏实质性改革
新京报：还有一点和我们紧密相连的是个人所得税。我每月被扣掉一千多，但是因为我没有北京户籍，孩子不得不在老家农村上学。每年都有人大代表提议改革所得税制，好像也没有效果。
李炜光：个人所得税都是两千块钱扣除标准，起征点都是一样的，但是各地收入水平和物价水平是不一样的，中西部地区跟北京、上海怎么比?扣除额却都是两千。就不能给地方政府或人大一点权力，比如给一个上下浮动的区间，让地方自己有权决定该怎么征税，不是更科学一点吗?
在北京这样的城市，一个月过日子需要多少钱，每个家庭都有自己的小账本：吃饭穿衣需要花多少钱，看病多少钱，孩子上学多少钱，赡养老人多少钱，房贷月供多少钱，购买电脑多少钱，大家算一算，一个月在北京两千块钱够不够?肯定不够。大学毕业生常被形容为“蚁族”、“月光族”，吃了饭，房租交了，收入也没了，一点积累也留不下，中国未来的中产阶级怎么形成?
在税收学上有个原则，征税不能侵入居民的必要生活部分，老百姓过日子的钱是不能够被征税的，否则就属于恶税了，这是底线。
新京报：还有，我们的个人所得税好像不管物价上涨，也不管通货膨胀，这是否合理?是否也需要改革?
李炜光：个人所得税这么多年了实际上一直没有做实质性的改革，其调节贫富差距的效应一直很弱，甚至起反向作用。
我国的税后基尼系数甚至等于或大于税前基尼系数就是证明。我有一个去加拿大留学的朋友，交了几次税，就赶上经济危机了，通货膨胀加剧，物价上涨，大家普遍感受到生活的压力。没想到这时候加拿大政府开始退税，他跟我说到这的时候几乎喊了起来：真的退回来了啊!拿着这个钱都激动得掉眼泪了，说，“兄弟们，今天晚上去吃饭，我请客!”他问我，“知道为什么这么激动吗?我从来没有体会过这种感觉啊，太奇妙了，天下哪儿有这种天上掉馅儿饼的事儿?”
我们还从来没有想到过，交出去的钱政府还能还回来，如果将来我们这也有这种机会，咱们也尝试一下，也会激动得掉眼泪。那就是一种做主人的感觉。当我为这个社会尽义务，当我有困难的时候，国家会想着我，这样，家和国的心才会联结在一起。
财政公开 不能有预算外收支行为
新京报：在现有的渠道和法律、政策许可的情况下，如果一个公民想参与到你所说的预算民主，监督政府的财政是否透明、公开，他可以怎样参与?
李炜光：问题在于预算法的缺位，我们没有一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度，这不是一般性的问题，而是制度缺漏。
由于公民权利几乎所有的重要方面都与预算密切相关，就必须保障公民对政府财政收入和支出的知情权、过问权、追究权和监督权。不过，长期以来，这些极为重要的权利并没有引起人们的普遍重视，包括政府官员，也包括公民自己。
新京报：如果参与的程度有限，那么在制度和政策设计方面应当怎样进行改进?
李炜光：目前，我国的财政信息是以统计资料的形式向社会发布的，难以体现向纳税人报告和认真负责的诚意;我国也没有政府会计和财务报告标准，更没有民意调研方面的法律、法规。
人大和政府的有关部门应着手制定相关的法律标准，包括反映政府财务状况的资产负债表、财务报表和统计报表的类别和格式等，经全国人大审议施行。
无论是预算还是政府财务报告，都必须体现出“归一性”，即涵盖政府的全部财政收支活动，不能有预算或财务报告之外的财政收支行为存在，不能让人大代表们“审查”一本残缺不整的报告;预算或财务报告的语言则应该通俗易懂，便于人大代表和公众的审查、议论和监督，也只有这样，人大才能做出反映民意的决议来。
因此，政府需要加快自身的理念更新和制度改革，确保民众和社会各界对公共财政事务的广泛参与，确保公民对于公共支出的知情权、表达权和监督权。从中央到地方各级政府，都应当向人大和公众及时公布本级政府的年度预算和财务报告。
税收文化 还停留在“皇粮国税”
新京报：由于中国几千年来深受皇权专制思想的压制，中国人的公民意识比较淡薄，虽然现在处于公民权利苏醒的阶段，但是对于税收、财政的重要性远远没有达到充分的认识和深刻的理解，如何从根本上改进这种状况?
李炜光：我们太缺乏现代税收的文化理念，太缺乏纳税人的权利意识，太缺乏公共财政精神了。到目前为止，许多官员所能理解的政府与纳税人的关系，还是“支配”与“被支配”、“管理”与“被管理”的关系;我国纳税人所理解的税收，还是“皇粮国税”的水平。改革开放三十多年了，在这个问题上，我们的长进实在有限。
国外的经验或许能促使我们反思自己的税收文化。SGATAR(亚洲税务管理与研究组织)的主干国家都非常注意政府在税收过程中的角色定位。他们认为，新型的税收征纳关系是以纳税人为中心，纳税服务的具体内容取决于纳税人的需求。他们非常注意加强对纳税人需求的调查分析，建立纳税人意愿的反映渠道，实现纳税人与税务部门的良性互动。比如在新加坡，企业被认为是经济增长的原动力，是社会财富的创造者，而政府不是企业的“家长”或“指挥官”。
政府的基本职责是向纳税人提供良好的法律、高效的行政效率以维护市场的公平竞争，并提供包括硬件(物质)和软件(人力)在内的税收基础设施。美国更是一个尊重纳税人权利的国家，制定有《纳税人权利法案》，在官方和民间建立了发达的纳税服务网络。所谓“民间”，是指独立于官方税务机构专为纳税人提供帮助的“纳税人援助服务处”,在每个州和报税中心都设有办公机构，其主要职责是维护纳税人和协助纳税人解决纳税过程遇到的困难，这就使大部分税收问题都能得到较为公正和及时的解决。
我们必须意识到，纳税人的权利、纳税人的精神、纳税人的原则，早晚要植根于我们的社会中和每一个公民的心灵中，并且将再也不会因为我们转过脸去而消失，我们唯一的选择是正视它，对它做出正确的解释。
公民承担纳税义务以享受宪法规定的各项权利为前提，任何单方面要求公民强制承担纳税义务的行为，都是不正义、不合法的。更重要的是，纳税不单单是一种向国家尽义务的过程，更是法律对公民作为这个国家主人的身份的确认，与义务相对的不只是权利，还融合着纳税人的责任、使命、尊严和荣誉。
宏观税负 已经超过居民收入水平
新京报：最近，有官员在《中国改革》杂志撰文指出，此前国外某杂志发布的中国税负痛苦指数全球排行第二的说法有误，随着公共产品和服务需求的快速上升，以及经济的不断发展，今后一个时期中国宏观税负不仅有上升的需要，也有提升空间。怎么看这个问题?
李炜光：世界银行曾对不同国家收入水平的类型提出过一个划分标准：人均GDP低于785美元的国家为低收入国家，宏观税负的平均值一般为13.07%;人均GDP786—3125美元的国家为中下等收入国家，宏观税负平均值一般为18.59%;人均GDP3126—9655美元的国家为中上等收入国家，宏观税负平均值一般为21.59%;人均GDP大于9656的国家为高收入国家，宏观税负平均值一般为28.90%(见世界银行1998/1999世界发展报告)。
就按照这个标准衡量，我国目前仍属于中低收入国家，含社会保障缴款的宏观税负2005年为19.39%，宏观税负指标已经超过18.59%的平均值。按照目前税收速度增长，已经超过了中上等收入国家21.59%的水平，怎么可能得出“中国宏观税负目前仍处世界较低水平”的结论来呢?
我国税制与国外税制有一个重要区别，就是政府的财政收入除税收之外，还有一个几乎可以与它并驾齐驱的收入群：预算内收费、预算外收入、制度外收入。把这些统统加起来与GDP相比较，才是真正的“宏观税负”。如果再把制度外“之外”的乱收费、乱罚款、乱摊派，还有不得不计入企业成本的行贿，那就说不清楚是多少了。
所有这一切，都被一些官员有意或无意忽略掉了，所以我说他们说的那个“宏观税负”并非实际价值，就是这个道理，它必然与亿万民众亲身感受到的税收负担所带来的“税痛”大相径庭。
采写/新京报记者 张弘
新京报评论周刊
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