应星：“三农”问题新释——中国农村改革历程的三重分析框架

　　1990 年代以来，农业市场化使国家粮食收购数量大大减少，国家对农民税费的征收方式从低成本的预扣转变为高成本的直接征收催讨。这种征税方式不仅容易激发农民的心理反感和正面对抗，而且也使得征税的难度和成本大大增加，从而导致为了要完成征税任务，就需要养更多的人，而养更多人就需要进一步提高对农民税费的征收。与此同时，计划生育、普九达标、招商引资、社会治安综合治理等各项任务使农村基层政权组织不断膨胀，“食之者众，生之者寡”的机构和人员膨胀问题越来越严重，这些都使农民负担问题大大恶化。加上以“财权上收，事权下移”为特征的分税制带来乡镇基层财政的普遍困境，使其支出缺口最后不得不转嫁到农民头上，这就更是雪上加霜，国家与农民的关系一度陷入相当紧张的局面。

　　从1990 年代后期开始，国家开始不断探索农村税费改革的方式，努力减轻农民负担。进入新世纪以后，中央更确立了“公共财政覆盖农村”的基本政策，要求各地按照统筹城乡经济社会发展的要求，让公共财政的阳光逐步照耀农村。2005 年国家正式废除了在中国实行了几千年的农业税。这是中国国家与农民取予关系发生根本变化的标志，是继包产到户后农村社会的又一次重大制度创新。国家与农民之间“少取、多予、放活”的新关系格局为中国农村改革持续释放“红利”奠定了坚实的基础。

　　( 2) 民情与政权悬浮问题

　　新世纪开始的税费改革虽然减轻乃至最后彻底取消了农民负担，但税费改革的另一个目的，即通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，将国家—农民的“汲取型”关系转变为“服务型”关系却未能实现，反而出现了一些意外后果，其中最为重要的就是乡镇政府的职能迷失。国家的财政转移支付不足以完全弥补取消农民负担造成的乡镇财政缺口，使乡镇财政在税费改革后变得越来越“空壳化”，乡镇政府不得不四处借贷、向上“跑钱”，它们不但没有转变成政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织，有学者称之为“悬浮型”政权。农民负担的确得到了减轻。但由于不再在农民身上摊派费用，村庄内部的公共事务如教育、卫生、道路、水利和治安等资金来源发生了困难，农村公共服务出现了明显的缺位，而乡镇许多工作人员则变得无事可做，陷入“吃不饱也饿不死”的尴尬境地。

　　悬浮型政权的成因主要是基于分税制带来的政府间关系的变动。不过，这种政权形态也有特定的民情基础。农民常常对身边的基层干部抱着不信任的态度，而对远离他们的高层干部反倒容易抱有好感。他们对于基层政府的变通行为难以理解，常常将这些行为都视为基层干部贪婪品性的表现。当他们在实际中看到上级关心民生的意图在基层走样变形时，就会习惯性地归因为贪官横行、乌云遮天。他们渴求的是中央的惠农政策不打任何折扣地落实到农民头上。因此，当乡镇政府被迫悬浮起来时，农民倒并非不愿意看到这个局面。同样地，当项目制在乡村开始兴起时，由于这些是国家直接下放到村庄的项目，农民也非常乐于通过这些项目而与高层政府建立起直接的联系。

　　然而，基层政权的悬浮终究是不利于乡村治理的。项目制虽然在某些方面可以弥补基层政府悬浮带来的缺失，但终究无法替代基层的治理。只有深化乡镇机构的改革，精简机构和人员，转变政府职能，这样才能真正巩固税费改革的成果，有效克服基层政府的悬浮状态，使农民与基层政府的关系进入良性的循环状态。

　　四、新“三农”问题视野下的农民问题

　　在新的“三农”问题视野下，农民问题的基础是民情问题。而新时期的民情问题又分别通过村治、宗族与家庭三个方面体现出来。

　　1. 乡镇治理与村庄自治

　　新时期的农村改革虽然主要以土地关系为纽带，但这种改革绝不仅仅是经济改革，同时也深刻地触动了农民与国家的政治关系。在改革前，与农业集体化相配套的是人民公社制度。人民公社制度不仅因为剥夺了农民的退出权而成为一个没有效率的组织，而且也因为剥夺了农民的自主权而成为一个更多强制而很少获得认同、有权力而乏权威的组织。土地实行家庭承包制后，家庭替代了生产队进行直接生产经营的职能，而农村基层治理结构也势必发生变革。由此，我们看到在原来的人民公社基础上形成了乡镇政府； 在原来的生产大队和生产队的基础上，逐渐形成了村民自治组织。

　　1980 年末到1981 年初，在广西罗山、宜山等县出现了新时期最早的一批村委会，这是村民为解决村庄社会秩序混乱而产生的临时性、自治性的组织。这些早期的村委会是自发的非政府实体，既不参与国家资源分配，也不辅助国家事务在村庄的落实，而是着眼于村庄内部秩序的整治和内部关系的调整，其典型事务包括禁止赌博盗窃、调节纠纷、维护灌溉水渠、筑路修桥、照顾老人穷人和军烈属、禁止乱砍滥伐和乱占耕地、集资并调遣劳动力重修校舍等等。当广西实施村委会的情况上报到北京后，引起了时任全国人大常委会委员长的彭真的高度重视。在彭真的督促下，1982 年全国人大出台的新《宪法》明确把村委会界定为基层群众性自治组织。到1984 年年底，全国70 多万个生产大队已经被95 万个村委会替代。不过，当时基本上还只是一个名称上的变化，大多数村委会仍是任命的而非普选的。村委会名义是群众自治组织，但实际上只是乡政府的延伸。

　　1987 年11 月，全国人大通过了《村民委员会组织法( 试行) 》。这部法律重申了村委会是群众性自治组织，并明确界定了乡镇政权与村委会之间是指导与被指导关系，而非领导与被领导关系。如果说在人民公社时期公社与生产大队之间是明确的上下级关系，是国家对农村实行总体性治理的不同层阶，那么，新时期由生产大队改建的村民委员会在理论上不再成为基层政权的“腿”。

　　经过十多年的试行后，1998 年全国人大修订了《村民委员会组织法》并开始正式实施。在新修订的这部法律中，村民委员会的性质被明确为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，同时特别强调了“四个民主”： 即实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“海选”、村民会议与村民代表会议作为“四个民主”的具体体现被写进了法律中。这部法律正式推行后，村民自治制度实现了历史性的跨越，迎来了发展的大好时机。村民自治制度的确立使农民的民主权利得到了充分的行使，农民的基本意愿得到了更好的保障，是中国农村改革的又一伟大创造，是中国几千年来未曾有过的草根民主实践，是中国特色的社会主义民主的重要标志。

　　不过，草根民主最重要的意义与其说表现在政治上，不如说是表现在政治与民情的关系上。“民情”是孟德斯鸠最早引入政治和法律思想分析中，而后在托克维尔对美国民主的深刻分析中得到了最精彩的体现。在托克维尔看来，民主的驱动及其机制远不仅仅是联邦党人那种所谓“用野心来对抗野心”的精神，即所谓权力制约的思路。民主与民情之间构成了相互塑造的关系： 一方面民主最深刻、最彻底地改变了民情，另一方面民情又反过来构成了民主最坚实、最根本的基础，只有通过“社会状况的民主”才能支撑起政治制度的民主。类似地，我们在中国农村的改革中也可以看到，一方面，农村的经济改革和草根民主如何深刻地影响了农民的生活和生产空间、组织形态、宗族关系、家庭制度等这些中国农村民情的基本构成要素，另一方面，这些民情的构成要素又反过来深刻地影响了农村改革的进程，深化了草根民主的发展。

　　2. 宗族在新时期的兴衰

　　宗族对中国农民的重要性，就如同宗教在西方人心中的位置。用许烺光的话来说，中国农民是生活在“祖荫下”的。同宗同族构成中国农民的人际差序格局中核心的环节。自从农村开始经济改革以来，以往在人民公社时期被强力抑制的宗族开始迅速地复兴。与此同时，新形势下又出现了一些削弱宗族发展的新的因素。因此，农村的宗族同时受到强化因素与削弱因素的拉力。

　　( 1) 宗族的强化因素

　　首先，聚族而居的特点奠定了宗族存在的长期性。而人民公社体制终结后，生产队为村民小组所替代，而村民小组大多以自然村为基础，这些自然村常常是以单姓宗族村为主，这种布局无疑强化了宗族意识和宗族连带。

其次，家庭承包制的实行既加强了家庭内部的凝聚力，也使宗族内换工互助成为势所难免的事。当农民家庭间需要进行经济合作时，有血缘和姻亲关系的家庭无疑是合作的首选对象。他们不仅合资购买农具，购买牲畜，换工互助，甚至在承包土地之初就是由同一宗族的几个家庭把地分在一起，而后再按每户分地。人民公社解体后，同一宗族的帮忙显得更加频繁和更为重要。除了农耕生产外，举办各种人生礼仪而大宴宾时也主要是靠族人按照惯例前来帮忙。村民遇有需要急救或投资时首先想到的也是族人的帮助。在村庄社会互助的圈子中，(点击此处阅读下一页)族亲圈和姻亲圈占有主要地位，而朋友圈只是互助的外围。

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