治道变革理论：一种分析地方政府改革的框架

治道变革理论：一种分析地方政府改革的框架

 
来源时间：2006-3-30 15:30:03  来源：地方立法网   作者： 李文钊   
 
 
　 
 
 
 
在西方国家，有关地方政府改革的理论探索，存在两种相互竞争的理论分析模型，即单中心理论和多中

心理论。不过，中国地方政府改革所处的环境不同于西方，这必然决定了中国地方政府改革的实践需要

新的理论分析框架，治道变革理论正是开发地方政府改革本土化理论的一种尝试，并在此基础之上对石

狮市政府改革个案进行了分析，文章最后指出了治道变革理论对于地方政府改革的理论意义和实践意义

。

关键词：地方政府　单中心理论　多中心理论　治道变革理论　

引言

如果人类在很大程度上创造了自己的社会现实，那么关于现实构造的概念和计算逻辑对于理解社会现实

意义重大。[1]地方政府改革的实践也是以一定地方政府改革理论为基础，地方政府改革理论一方面为

地方政府改革实践提供“合法性”基础，另一方面也为地方政府改革实践提供“指导性”基础。

关于地方政府改革的理论，学者们有不同看法和认识。有学者认为“适应改革的需求，国际行政学界出

现了诸如公共选择、管理主义、新联邦主义、新合作主义、后官僚主义、新平民主义等新的思潮和流派

。但就实践中的影响而言，公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。”[2]

也有学者从地方治理的角度，对地方治理的理论基础进行了总结，认为地方治理人作为当今政府试图改

变传统管理体制，实现善治目标所采取的一种新型理念和制度，它的倡导者们势必要充分论证其存在和

实施的必要性和合理性，作者对“多中心”理论、“第三条道路”理论、集体行动理论和社群共同体思

想等四种理论进行了分析。[3]

毛寿龙教授从治道变革的角度，论述了西方政府的治道变革，并在此基础之上开发了中国政府的治道变

革理论，治道变革理论成为理解中国政府体制改革过去、现在和未来的重要理论基础和理论资源。[4]

而在西方国家，有关地方行政改革的理论比较多，但是地方行政改革大多源于两种不同的传统，一种是

单中心传统，一种是多中心传统。[5]不过，西方国家的地方政府改革理论与他们的社会、政治、经济

和文化制度有很强的关联性。中国地方政府改革的实践需要本土化的理论，这种理论需要与中国所处的

环境和背景相联系。

正是基于上述考虑，本文主要介绍了地方政府改革的三种理论，一种是单中心理论，一种是多中心理论

，一种治道变革理论。前两种理论是以西方国家为背景，在西方国家地方政府所面临问题基础之上，提

出了有关地方政府改革的理论。他们对于中国的地方政府改革有一定借鉴意义，但是中国必须开发本土

化理论，治道变革理论正是在总结西方地方政府改革理论基础的一种本土化理论探讨。最后，本文应用

治理变革理论对石狮市政府改革进行了分析，通过对石狮市个案的分析，在治理变革理论的分析框架之

下，指出了地方政府改革所面临的困境，原因，走出困境的可能措施，以及地方政府改革的未来。

一．单中心理论

在美国，针对大城市问题和很多地方政府问题，很多学者认为造成这些问题的主要原因是美国地方政府

太多，因此精减机构，追求经济和效率，合并政府单位被认为是解决问题的“灵丹妙药”。

虽然这些改革建议是由不同的政治学者，经济学者，甚至新闻记者提出，不过，这些广泛的改革建议都

隐含着一种单中心秩序的理论。在地方政府改革中的单中心理论，是由一系列基本假设，主要定理和实

际政策组成，只有分别对单中心秩序理论所隐含的假设、定理和政策的考察，我们才能够真正理解地方

政府改革中的单中心理论。

单中心理论的政治哲学基础是霍布斯的主权理论，其核心要义是为了避免“人对人之间战争”，必须将

权利让渡给统一的机构对此文森特·奥斯特罗姆在其《美国联邦主义》一书中对霍布斯的主权理论进行

了剖析，认为主权理论必然会导致单中心秩序。而埃莉诺·奥斯特罗姆在其《公共经济的比较研究》一

文中，结合地方政府改革的实际，对单中心秩序所隐含的基本假设进行了细化，她认为单中心秩序包含

如下假设：

1．  城市公益物品和服务是相对同质的，对一个大城市地区所有小区的影响是相同的。

2．  城市投票者对城市公益物品和服务具有相同的偏好。

3．  投票者通过单一的选举机制可以有效地表达其对各种各样的城市公益物品和服务的偏好。

4．  要取得高质量的服务，就需要较大范围的融资。

5．  选任官员能够很好地说明公共机构生产城市公益物品和服务的水平，并确定实现这些目标的税收

收入水平。

6．  公共机构的首长能够对一线官僚进行有效的指挥，后者会根据其所得到的预算生产最高水平的公

益物品和服务。

7．  一线官僚把这些物品和服务提供给被动的。

在这些假设中，有四大类型的行为者：公民、选任官员、官僚机构首长和一线官僚。所有四类人员都面

临着高度有限的选择。公民完全知道其自己和候选人的偏好的一致性，并以此为基础在一小组候选人中

进行选择。认为公民没有其他任何有意义的行动。选任官员在了解投票者偏好后确定税收收入，并把一

组目标和预算分配转达给官僚机构的首长。官僚机构首长确定最有效的方式来生产所需要的物品和服务

，并指挥其下属执行其命令。一线官僚诚实而有效地执行这些命令。各类行为者流畅地联系在一起，相

互之间没有任何策略行为，并通过重重关卡完全准确地传递信息。生产函数是已知的。[6]

正是基于这些假设，单中心秩序理论者认为在地方政府改革方面存在一些基本定理，这些定理被认为是

不证自明的“公理”，地方政府改革实践需要以这些定理的为基础。同样，埃莉诺·奥斯特罗姆在《大

城市改革的两个传统》一文中，对于地方政府改革的单中心理论所主张的基本定理进行了总结，也包括

7项定理：[7]

定理一　城市政府单位规模的增长与较高人均产出、较有效的服务提供、受益人之间更为平等的提供、

受益人之间更为平等的成本分配、地方官员责任的增强和公民参与的增强相关。

定理二　城市政府单位规模的增长与公共服务更多的专业化和更多依赖等级制组织原则相关。

定理三　大城市地区内减少公共机构数量与更多的人均产出、更有效的服务提供、更为平等的受益人之

间成本分配、更多的地方官员责任和更多的公民参与相关。

定理四　大城市地区内公共机构数量的减少会加强大城市地区对等级制组织的依赖，并减少地方性选任

公共官员的数量。

定理五　公共雇员专业化水平的提高与较高水平的人均产出、更有效的服务提供和更多的地方官员责任

相关。

定理六　大城市地区内，更多地依赖等级制组织原则与更高的人均产出、更有效的服务提供、更为平等

的受益人间成本分配和更多的地方官员责任相关。

定理七　大城市地区内地方性选任官员数量的增加与公共官员较少的责任和公民较少的参与相关。

正是在单中心理论的基本假设和主要定理指导之下，20世纪的美国开展了地方政府改革运动。这一改革

运动包括改革地方政府的内部结构，地方政府的合并与联合，以及联邦政府对地方政府干预加强等三个

方面内容。[8]这些改革使得美国地方政府中日益增强了国家化的趋势，使得美国地方自治权受到严重

威胁。

二．多中心理论

相反，针对美国地方政府复杂的社会现实，这些包括地方政府权威分散和交叉管辖，这种表面上的“无

序”现象，主张多中心理论的学者认为首先必须理解社会现实。这样，很多看似“混乱”和“无序”的

社会现实，通过理论的视角可以发现存在某种“有序”和“一致”。而只有知道我们知道了我们在哪里

，要走向哪里，我们就能够更好地判断要做什么，如何做。

多中心理论的哲学基础是民主宪政理论，对此文森特·奥斯特罗姆在其《美国联邦主义》一书中对美国

联邦制理论进行了剖析，认为民主、宪治和主权理论必然会导致多中心秩序。而埃莉诺·奥斯特罗姆在

其《公共经济的比较研究》一文中，结合她对大城市地区警察服务的实证研究，发展了多中心秩序所隐

含的基本假设，她认为多中心理论的基本假设完全不同于单中心理论的基本假设。多中心理论的假设包

括：[9]

1. 城市公益物品和服务在其生产函数和同时受到影响的人数两个方面都差异甚大。诸如教育和警察服

务等公共服务，都要求公民－消费者的积极的协作生产来补充在形式上人们称为生产者的人的投入。

2. 在公益物品和服务方面具有的偏好相对类似(但总是在逐渐变化)的人倾向于聚居在一起。在居住小

区里人们的偏好的类似程度大于整个大城市地区。

3. 在为多个管辖单位服务的城市地区中生活的公民通过观察或者听说其他管辖单位如何解决问题而比

较了解任一管辖单位的绩效。

4. 具有不同组织范围和规模的多个管辖单位使得公民较有效地选择对于自己来说最重要的一揽子服务

，使公民较有效地表达其偏好和忧虑，如果必要的话，还较有效地选择向其他地区移居。

5. 多个管辖单位有利于实现财政平衡(Olson, 1969)，使受益者承担成本。再分配最好由州或者全国政

府等非常大的政府单位负责。

6. 大城市地区可能存在大量的城市公益物品和服务的潜在生产者，使得选任官员为其公民有效地选择

生产者，并通过与其他生产者签约来约束绩效低的生产者。

7. 努力争取续约的生产者将较可能寻求创新性的技术，在接近最优的生产规模上经营，并鼓励有效的

团队生产和协作生产，以提高其绩效。

在这些假设中，也存在同样的四类行为者，但他们并不面临如此有限的选择。假设存在策略行为和信息

传输问题。改进型的竞争被看作是减少策略行为的一种方法，尽管在集体物品的提供和生产方面任何制

度安排都不可能排除机会主义。允许公民组织小区水平的集体消费单位，这鼓励面对面的讨论，使公民

有机会至少在每个小区所面临的某些问题上取得共识。此外，创建较大的集体消费单位减少富人的这一

策略行为，即逃到税收避难所，在那里可以搭其他辖区公民税收贡献的便车。较大的单位可以比较适当

地提供影响较大数量人民的城市公益物品。

正是基于这些假设，多中心秩序理论者认为在地方政府改革方面也存在一些替代定理，不过，这样定理

并非不证自明的“公理”，而是一些学者在进行实证考察的基础之上，进行总结的结果，他们认为地方

政府改革实践只有以这些定理为基础，才能够既实现效率、经济和绩效的同时，也保证地方自治的传统

和地方政府的多样性。埃莉诺·奥斯特罗姆在《大城市改革的两个传统》一文中，对于地方政府改革的

单中心理论所主张的基本定理进行了总结，包括5项定理：[10]

替代定理一A 城市政府单位规模的增长是否与较高的人均产出、更有效的服务提供、受益人间更平等的

代价分配相关，这取决于所考查的公益物品或者服务的类型。

替代定理一B 城市政府单位规模的增长与地方官员责任下降、公民参与下降相关。

替代定理二 城市政府单位规模增长与作为组织原则的等级制更多的使用相关。

替代定理三A 在大城市地区内公共机构数量的减少是否与更多的人均产出、更有效的服务提供和受益人

间更平等的代价分配相关，取决于所考查的公益物品或服务的类型。

替代定理三B 大城市地区公共机构数量的减少与公共官员责任的较少有关。

替代定理四 大城市地区内公共机构数量的减少会增加在大城市地区内对等级制组织原则的依赖。

替代定理五A 大城市地区增加对等级制组织原则的依赖是否与较高的人均产出、较有效的服务提供有关

，取决于所考查的公益物品或者服务的类型。

替代定理五B 大城市地区增加对等级制组织原则的依赖与公民参与的减少和公共官员责任的减少相关。

与单中心秩序理论相比，多中心理论主张从产业视角看待公共服务，认为应该关注政府间关系，而不是

关注于政府内关系。地方政府改革的实践也应该在公共服务产业中，形成多中心的秩序，强调公民的协

作生产，强调社区控制和邻里政府，主张地方自治。

三．治道变革理论

西方国家的地方政府变革理论是西方国家地方政府所处的特定社会条件，经济条件和政治条件下的产物

，并且它是以西方国家，尤其是美国国民的“心灵习性”为基础。相反，中国所处的政治、经济、社会

和文化环境完全不同于西方国家，这必然决定了我们在介绍和引进西方国家地方政府改革理论的同时，

必须以中国的问题为基础，必须在中国的背景之下，重新进行本土化理论探索，开发适应中国地方政府

改革实际的理论平台，否则，西方国家地方政府改革理论在指导中国地方政府改革时可能会遇到“水土

不服”的现象。

由毛寿龙教授为首的中国人民大学制度分析与公共政策研究中心正在试图开发制度分析与公共政策

（IAPP）的分析框架，这是中国行政学者在吸引西方国家理论基础之上进行本土化理论研究的有益探讨

和尝试，并取得了一定成就。[11]IAPP主要是以古典自由主义作为价值基础，利用公共选择与制度分析

的研究方法和逻辑，探讨中国政府的治道变革事实，试图开发良好公共政策的制度平台。这一分析框架

所包含的内容十分丰富，它为学者们共同分析问题，对话和讨论提供了一个概念基础和学术的制度平台

，不过，在研究具体问题时，还需要结合具体的情景，重新开发新的理论和模型。[12]治道变革理论正

是在制度分析与公共政策的分析框架之下，结合中国地方政府改革的实践，开发的一种适应中国地方政

府改革实践的本土化理论。

治道变革理论既是一种描述性理论，即描述中国地方政府行政改革的事实；又是一种规范性理论，即解

释中国地方政府行政改革成功与失败的原因，以及为中国地方政府未来行政改革提供方向性政策建议。

该理论由一个基本假设，四个分析要件构成，这些假设和要件之间互动形成了复杂的关系。

治道变革理论的基本假设是，中国地方政府正在从传统治道向现代治道转变，地方政府行政改革是实行

这一过程的必经之路。所谓治道，就是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模

式。[13]治道变革正是中国地方政府从传统治道向现代治道转变过程，这一转变包括三个层次的变革，

它们构成了治道变革理论的主要分析要件。

治道变革理论强调中国地方政府行政改革正在从以单中心秩序为基础的传统治道向以多中心秩序为基础

的现代治道转变，这是治道变革的最深层次，也是最难以实现的层次。如果地方政府的行政改革有利于

多中心秩序建立，那么这种行政改革有利于地方政府治道变革，并且一般具有持续性，否则这种行政改

革不利于地方政府治道变革，或者说只是一种形式变革，不可能真正地实现秩序转型。从单中心秩序向

多中心秩序转型，这是中国地方政府行政改革面临的最大的难题。

治道变革理论认为这种秩序转型是由一系列制度平台构成，同样，传统治道制度平台形成了单中心秩序

，现代治道平台形成了多中心秩序。毛寿龙教授在《现代治道与治道变革》一文中指出：“对于人类社

会来说,无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府,都是传统治道的构件,这些构件构成了

传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府,构成了现代化

的治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台。”[14]不过，从单中心秩序向多中心秩序转型，仅

仅是政府自身的转变还不够。文森特·奥斯特罗姆曾经指出，多中心可适用于：（1）竞争性的市场经

济；（2）竞争性的公共经济；（3）科学探究；（4）法律和制裁安排；（5）具有分权和制衡的治理体

制；（6）国际秩序模型。[15]这说明，中国地方政府实现从单中心秩序向多中心秩序转型，不仅需要

政府自身的转型，而且还需要政府与市场、社会和公民个人之间关系转型，所有这些关系应该以多中心

秩序理念为基础进行形构。

治道变革理论还认为无论是从单中心秩序向多中心秩序转型，还是从传统治道的制度平台向现代治道的

制度平台转变，都需要通过地方政府具体行政改革来实现。而地方政府行政改革可以表现为三个不同层

次，即操作选择层次变革，着眼于组织变革和人员调整，遵循组织逻辑；集体选择层次变革，着眼于政

府职能转变和调整，处理政府与社会，政府与市场，政府与中介组织关系，遵循职能逻辑；宪政选择层

次变革，着眼于权力关系变革和调整，处理地方政府与上级政府，政府和民众之间关系，遵循政治逻辑

。一般而言，最简单和最容易的行政改革当属操作层次变革，如进行政府机构精简和人员精简。不过，

由于集体选择层次和宪政选择层次仍然没有变革，因此常常出现精简－膨胀－再精简－再膨胀的循环和

怪圈。自然，这一层次的改革如果没有反映上面两个层次的变革，常常因为缺乏支持和合法性，最终都

会失败。

治道变革理论认为中国地方政府行政改革主要涉及三类行为者，一是地方政府行政权力的拥有者，他们

既可能推动地方政府行政改革，也可能阻碍地方政府行政改革；二是上级政府行政权力的拥有者，他们

既可能为地方政府行政改革提供合法性支持，也可能破坏地方政府行政改革的成果；三是地方政府所在

地公民及其组织，他们既可能使得地方政府行政改革可持续，也可能使得地方政府行政改革流于形式。

也就是说，他们三者之间关系决定了地方政府行政改革的过去、现在与未来，他们之间能够形成良性互

动，直接关系到改革的成败。

对于治道变革理论，我们也可以通过如下图1-1表示如下：

　　　　　　　           　图1-1治道变革理论

治道变革理论强调并非所有的地方政府行政改革都有利于地方政府治道变革，有些地方政府行政改革可

能加深传统治道，阻碍现代治道发展；相反，有些地方政府行政改革有可能使得地方政府从传统治道走

向现代治道。此外，无论是单中心秩序，还是多中心秩序，无论是单中心秩序的制度平台，还是多中心

秩序的制度平台，无论是地方行政改革的组织变革，还是职能变革和政治变革，他们都具有相互嵌入性

，都是一种复杂的进程，都具有很强的相关性互动性。可以说，治道变革是一项永无止境的过程，治道

变革本身就是一项过程。即便在西方国家，他们也面临着新的问题，需要进行治道变革，以适应新的社

会需求。

四．治道变革理论的应用：对石狮市政府改革的分析

石狮市作为中国最早实行地方行政改革试点的“综合实验区”，或许最能够反映地方行政改革的现状，

也是最具有代表性和典型性的素材。通过对石狮市行政改革进行“解剖麻雀式”的剖析，以治道变革理

论为基础，可以让我们真正理解地方机构改革的过去、现在与未来。[16]

1.　行政改革中的“石狮”现象

石狮市政府是由泉州市晋江县一个农村集镇直接升格为省辖县级市，应该说没有历史包袱，能够更好地

进行行政改革和创新。正是因为这一历史机遇，石狮市与省级海南省、地市级深圳市一起成为中国三级

行政体制改革的试验区。

在这一试验区里，石狮市政府可以大胆进行地方政府改革和创新，引进新的组织机构和管理模式，精简

政府人员，提高办事效率。而1984年，石狮市建市时，正是体现这些思想，试图建立21世纪新型城市行

政体制。

从机构方面来说，党委系列只有市委办、党务工作部两个部门；政府系列只有市政办、经济局等11个工

作部门；事业单位有236个。这些指标仅占中央规定县级政府机构编织的37%，相当于一般县的1/3弱。

从人员方面来说，石狮市市委书记仅有一正一副，市长仅有一正三副，人大政协都为交叉任职，政府官

员数量仅为100来人，事业单位数量仅为1421人。这些指标大大低于同级政府数量。

从职能方面来说，石狮市政府按照市场经济原理设置政府机构设置，不搞上下对路，不设专业经济管理

部门，实行开放式管理，如组建经济局，统一管理经济事务，对应上面的22个部门。发展各类中介和民

间组织，让民间组织进行自我管理。

从公共财政方面来说，石狮市改革之初，严格控制财政拨款，将一些专业性经济部门组建成公司，参与

市场经济；让事业单位自负盈亏，严格控制规模和数量。

应该说，不能机构设置，人员配置，还是职能配置，都是城市行政体制改革的有益创新，从某种程度上

来说，已经与西方国家地方行政体制越来越接近和趋同，“小政府，大社会”的雏形似乎正在形成。

不过，这一改革的新生儿并没有能够持久。16年之后，政府机构和人员开始膨胀，党委系列达到10个，

政府系列达到18个，政府官员数量达到400多人，书记和市长的人数也增多，事业单位达到264个，吃财

政饭的达到5747人，此外，事业单位还大量雇佣临时人员。

2．“石狮”现象的内在逻辑与外在逻辑

石狮市政府行政改革，从终点回到了起点。“石狮”现象看似是一个特例，与当时环境和体制存在关系

，其实，从一个侧面反映了中国地方政府机构改革的“怪圈”。剖析行政改革中的“石狮”现象，不仅

可以使我们了解地方行政改革的动力和阻力，而且还可以让我们破解地方行政改革的“困境”，找到出

路。政府机构和人员在缺乏约束的情况之下，有自我扩充和膨胀的内在冲动，反映了行政学中的“帕金

森定律”，这是“石狮”现象的内在逻辑。

石狮市政府进行的行政改革，本质是政府机构的一种自我改革和内部改革，这必然决定了这种改革性质

与特定的时期和特定领导人存在紧密联系。而一旦情境变化，领导人可能采取新的策略；或者领导人改

变，新的领导人可能改变已有的改革成果，实施新的体制。例如，在改革第二年，石狮市根据上级要求

，增加了市委和市政府部门数量。这也是中国很多地方政府创新没有持久的原因所在。此外，权力本身

具有扩张的性质，一旦政府机构建立，自身就具有生命力，很难撤销和裁减；行政领导人具有自身福利

和单位福利考虑，有扩大机构规模和人员的动力。政府机构和人员在外部环境制约的情况之下，因为合

法性要求，有动力采取与外界同类组织相同的设置，这必然会增加政府机构和人员，这是“石狮”现象

的外在逻辑。

石狮市政府开始设置政府机构时，主要按照市场经济原理，不过，这种机构设置并不具有“合法性”。

而一旦外界环境对石狮政府施加压力，石狮政府迫于资源和权力，必然要回应这种需求，改变创新的机

构设置，重新按照外部要求建立机构。例如，科技局和林业厅的重新设置都是这种情况。石狮市政府之

外改变现有书记兼任市长的现状，也与其他政府没有采取类似措施有关系。事实上，虽然石狮政府属于

省级直辖，但仍然由泉州市代管，这必然决定了其自身的变革会受到极大限制，需要回应上级政府和外

界环境需求，从而改变自身逻辑。

3．走出“石狮”困境

“石狮”现象表明，地方政府行政改革远非组织变革，机构改革和人员调整只是行政改革中表层和表面

的现象。而要走出“石狮”困境，需要我们重新理解地方行政改革，而不能够简单将行政改革赞同于组

织变革。

正如前文所指出，地方政府行政改革包括三个层面的变革，即操作选择层次变革、集体选择层次变革和

宪政选择层次变革。虽然，石狮市政府进行了部门集体选择层次变革，但由于改革力度不大，基本上没

有进行宪政选择层次变革，没有调整政府与人大、司法之间关系，没有调整政府与民众之间关系，没有

调整地方政府与上级政府之间关系，最终使得操作选择层次的变革破产和失败。

同样，要走出“石狮”困境，这就需要我们在进行地方政府行政改革时，分别进行三个层次变革，从而

达到组织效率、职能效率和政治效率均衡和最大化。具体而言，政府进行机构调整和人员变革等组织方

面变革，应该与政府职能转变和定位方面的变革相结合，使得组织逻辑反映和适应职能逻辑。与此同时

，政府改革要获得人大和上级政府支持，现时人大应该通过法律形式确立政府的边界和规模，使政府从

自我变革到强制变革转变；与此同时，应该增加民众在政府机构改革的作用，一方面让民众参与组织变

革和职能变革；另一方面让民众监督组织变革和职能变革。这样，使得政府改革从职能变革走向政治变

革，重新调整政府内部各个部门之间关系，调整各级政府之间关系，调整政府和民众之间关系，从而避

免政府内部扩张和外部趋同。

4．超越“石狮”，地方行政改革的未来展望

石狮市政府地方行政改革虽然并没有取得预想成果，但是它仍然给人们留下了很多经验和教训，也给人

们留下了很多思考话题。21世纪的地方政府改革，路在何方？

地方政府改革应该确立理想标杆，告别摸着石头过河的时代。在改革之初，我们可以进行不断的试验和

创新，摸着石头过河，实行渐进变革，提高地方政府绩效。但随着改革的深入，改革本身越来越不确定

性，改革的成本越来越大，此时我们需要为地方行政改革确定改革方向和目标。有了理想的政府改革模

式，我们可以通过理想模式来评估现有模式，从而促进政府改革；可能通过理想模式来促进现有模式，

从而带动政府变革。

地方政府改革应该进行全面变革，告别单纯进行组织结构变革的时代。地方政府改革应该协调组织变革

，职能变革和政治变革，实行三者良性互动和协调发展。而不是单纯独立地进行政府组织变革，或者进

行政府自身内部变革，而脱离政府职能和外部环境变革。

地方政府改革应该处理代议/政治角色和管理/服务角色，告别两者冲突和分离时代。[17]地方政府作为

下级政府，要服从上级政府和中央政府，要实现部门代理和政治角色；地方政府作为当地民众的代理人

，要服从当地民众偏好和需求。

地方政府改革应该从改革走向治理，告别政府单独治理公共事务。地方政府应该树立合作治理公共事务

的思维，在进行行政改革时，应该处理好政府与中间组织，政府与企业，政府与社会之间关系，从政府

单独治理公共事务，向各个主体合作治理公共事务转变，从而完成政府职能转变和政府行政改革。

结语

托克维尔在考察美国的民主时，将美国的地方自治作为有助于美国维护民主共和制度的主要原因之一，

他甚至认为“今天统治美国社会的那些伟大政治原则，是先在各州产生和发展起来。”[18]。而作为托

克维尔的当代阐述者和研究者，奥斯特罗姆夫妇正是发现美国社会正在改变自己的传统，逐步走向中央

集权化的趋向，并且日益陷入“中央政府陷阱”，这种集权化的理念不仅体现在大城市改革方面，体现

在联邦政府改革方面，而且也体现在学术研究方面。

正是为了回应当代地方政府改革的“主流”及其基本理论，奥斯特罗姆夫妇通过对大城市地区警察服务

和水资源服务等相关问题的实证研究，以及追随霍布斯，托克维尔和联邦党人等思想家的理论传统，开

创性地提出了以公共经济为基础多中心理论，作为以官僚制为基础的单中心理论的替代理论选择和理论

模式。他们甚至得出结论，美国社会能否拥有活力，取决于他们能否保持地方自治的传统，将联邦主义

建立在地方自治基础之上。

与西方国家一样，中国的地方政府正在进行各种形式的改革和创新，这种改革和创新伴随着地方政府竞

争而日益加速。在地方政府改革和创新的浪潮中，有些地方政府改革和创新有利于地方发展，有些地方

政府改革和创新不利于地方发展。理解中国地方政府改革和创新，使得地方政府改革和创新有利于地方

发展，而不是有害于地方发展，这就需要结合中国智识传统和实践，开发具有本土化特色的分析地方政

府改革和创新的理论分析框架。

虽然，奥斯特罗姆夫妇是基于美国的实践和传统进行理论考察和分析，不过，他们用于理论分析的概念

和计算逻辑对于理解中国正在变革的事实仍然有很重要的价值和借鉴意义。治道变革理论正是在借鉴多

中心理论的基础之上，进行本土化的尝试，它提出了地方政府改革和创新的目标模式，即建立多中心的

自主自治的秩序；指出了实现多中心秩序的制度平台，即建立有限政府、法治政府、民主政府、分权政

府和开放政府；并为地方政府改革和创新指出三种实现路径，即通过组织变革，职能变革和政治变革来

达到秩序转型和制度创新的目的。

治道变革理论为地方政府改革和创新提供了判定标准，即只有地方政府改革和创新有利于治道变革，这

样的地方政府改革和创新才能够有利于当地发展，否则，不仅不会促进当地发展，反而还会阻碍当地发

展。不过，治道变革理论的完善，还需要结合中国正在发生的地方政府改革和创新的事实，进行个案研

究，在个案研究的基础之上进行比较研究，从而检验和完善治道变革理论，并为地方政府改革和创新的

进一步发展提供理论基础。

作者简介：

李文钊，男，1979年8月出生于湖北天门，中国人民大学行政学所博士研究生，主要研究方向为制度分

析与公共政策。联系电话：13693054687，电子邮件：liwenzhao@ruc.edu.cn

 
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[1] 关于这一观点，可以参考文森特·奥斯特罗姆《隐蔽的帝国主义、掠夺性国家与自治》（见V. 奥

斯特罗姆　D.　菲尼和H.皮希特编《制度分析与发展的反思：问题与抉择》，商务印书馆，2001，第二

章）一文中关于帝国秩序和自治秩序的论述，也可参见其《美国联邦主义》（见[美]文森特·奥斯特罗

姆著《美国联邦主义》，上海三联书店，2001）一书中第二章关于霍布斯和联邦党人关于政治秩序设计

的两种概念和计算逻辑的论述。

[2] 参见周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999，p21-29。

[3] 参见孙柏瑛著《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社，2004，第四章当代地

方治理实践的理论基础，该章对这种理论进行了简要介绍。

[4] 参见毛寿龙、李梅、陈幽泓著《西方政府的治道变革》中国人民大学出版社1998年，本书系统地对

西方政府的治道变革进行了梳理，围绕了三个主题，即政府与市场的选择，重塑与重理，政治与行政的

重新调整；毛寿龙主编，李文钊和王巧玲副主编《公共行政学》，九州出版社，2004年，该书第十三章

探讨了治道变革理论以及中国和西方的治道变革；毛寿龙，《现代治道与治道变革》，江苏行政学院学

报，2003年第2期；毛寿龙，《中国政府体制改革的过去、现在和未来》，www.wiapp.org；

[5] 参见埃莉诺·奥斯特罗姆著《大城市改革的两个传统》载于迈克尔·麦金尼斯主编《多中心体制与

地方公共经济》，上海三联书店，2000，p。

[6] 参见：奥斯特罗姆、帕克斯和惠特史著《公共服务的制度建构》中中译本序“公共经济的比较研究

”，p8，上海三联书店，2000年。

[7]参见埃莉诺·奥斯特罗姆著《大城市改革的两个传统》载于迈克尔·麦金尼斯主编《多中心体制与

地方公共经济》，上海三联书店，2000，p187-188.。

[8] 参见[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什和埃莉诺·奥斯特罗姆著《美国地方政府》，第三章

“20世纪的地方政府改革”对改革的主要内容进行了阐述，北京大学出版社，2004。

[9]参见：奥斯特罗姆、帕克斯和惠特史著《公共服务的制度建构》中中译本序“公共经济的比较研究

”，p8，上海三联书店，2000年。

[10]参见：埃莉诺·奥斯特罗姆著《大城市改革的两个传统》载于迈克尔·麦金尼斯主编《多中心体制

与地方公共经济》，上海三联书店，2000，p195-196.

[11] 有关制度分析与公共政策分析框架的早期版本可参见毛寿龙、李梅著《有限政府的经济分析》中

“结语”部分，上海三联书店，2000年；也可参见毛寿龙先生的个人学术网站www.wiapp.org，上面有

关这一框架的基本内容，智识来源，研究扩展，具体应用都有十分详细的介绍。

[12] 有关框架、理论和模型三者之间关系，可参见埃莉诺·奥斯特罗姆“制度性的理性选择：对制度

分析和发展框架的评估”，载于保罗·A·萨巴蒂尔编《政策过程理论》，生活·读书·新知三联书店

，2004年。

[13] 参见毛寿龙“现代治道与治道变革”，《江苏行政学院学报》，2003.2；也可参见毛寿龙、李梅

和陈幽红著《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1999。

[14]毛寿龙“现代治道与治道变革”，《江苏行政学院学报》，2003.2

[15] [美]文森特·奥斯特罗姆著《美国联邦主义》，上海三联书店，2001，p235。

[16] 有关石狮市行政改革的描述，可参考《新京报》，“石狮‘小政府’16年做大”，2004年11月10

号。

[17] 对于这一观点的论述，万鹏飞在北京大学出版社出版的“地方政府与地方治理译丛总序”中进行

了详细地阐述，并将此作为西方国家地方政府改革的经验之一。

[18] [法]托克维尔著，董果良译，《论美国的民主》，商务印书馆，1997，p65。

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