俞可平：60年来我国的民主政治建设

 
　　新中国60年民主政治的发展是一个不可分割的延续过程。改革开放前30年的民主建设为中国特色的社会主义民主政治搭建了基本的制度框架，后30年我们在民主政治方面取得的巨大成就，是在前30年民主建设成就的基础上和前30年奠定的民主制度框架内取得的。没有前30年的民主存量，就不可能有后30年的民主增量。
　　10年文革是中国正常民主进程的中断，即使是文革期间的所谓“大民主”，也因为法制遭到彻底的践踏而成为一场政治浩劫。但文革的惨痛教训，从反面警醒了中国共产党和中国人民：社会主义建设离不开民主与法治，中华民族的振兴离不开民主与法治。

　　
　　一、人民共和国的诞生
　　
　　把中国建设成为一个民主进步、自由平等的现代化强国，实现中华民族的伟大复兴，是以孙中山先生为杰出代表的近代中华民族先进分子的最大遗愿，也是中国共产党人义不容辞的崇高责任。中国共产党自从成立之日起，就一直把追求中国人民的民主当作自己的历史使命。中国共产党的历代领导人，无一例外都强调民主。陈独秀说，只有“德先生”(民主)和“赛先生”(科学)才能救中国。毛泽东说，中国的缺点，“一言以蔽之，就是缺乏民主。中国人民非常需要民主”。邓小平说，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。中国共产党领导的人民解放事业，就是波澜壮阔的人民民主事业。当年中国共产党之所以能够推翻强大的国民党统治，就是因为它所追求的民主事业代表了中华民族的进步方向，顺应了历史发展的潮流，博得了广大人民群众的支持，具有最深厚的群众基础。

　　中国共产党把自己建立的新政权，称作“中华人民共和国”，这最深刻地反映了中国共产党人的根本政治追求。人民至上，这是人民共和国的根本意义。只有人民共和国，才是真正的民主共和国。中国共产党义无反顾地确立了“人民共和”的新体制。在这种人民共和的民主体制中，人民是国家的主人，国家的权力最终来源于人民，它服务于人民，并接受人民的监督。建立中华人民共和国，确立人民共和的民主体制，是实现中华民族伟大振兴最正确的政治选择。中华人民共和国成立，在中国政治发展史上具有划时代的历史意义。对于千百年来长期处于社会最低层的贫苦工人和农民来说，新中国给他们带来了真正的解放。回顾60年来中国政治发展的历程，虽然我们走过了不少弯路，也付出了惨痛的代价，但我们对人民民主的追求始终没有放弃，我们在民主建设方面所取得的成就有目共睹，我们推进人民民主的进程不可逆转。
　　

　　二、基本民主制度的确立
　　
　　60年来，我国的基本民主制度从无到有，不断完善和发展。其中最重要的是人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域和基层群众的自治制度。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是我国最重要的民主制度。人民代表大会制度确立于1954年，但在文革期间遭到破坏。1976年“四人帮”被粉碎之后，全国人大常委会恢复活动。1978年五届全国人大一次会议召开，地方各级人大也随之恢复活动。改革开放后以来，适应我国社会经济发展的需要，各级人民代表大会进行了许多重大的改革，在我国政治生活中的作用变得日益重要。人民代表大会自身的制度建设日益完善，初步确立了中国的基本法律体系，各级人大的监督作用明显增强，各级人大代表的素质明显提高。人民代表与选民的关系更加密切。一些地方已经出现“人大代表工作站”，开始从制度上保证人大代表成为选民的利益代言人。

　　政治协商制度，是我国的另一基本政治制度，是实现人民民主的重要形式。人民政协成立于1949年，其正常活动在文革期间也遭停顿，1978年政治协商制度得以恢复和重建，此后，民主协商稳步推进：在党章和宪法中明确将政治协商制度与人民代表大会制度共同确立为我国的基本政治制度;确立中国共产党与其他民主党派 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针;在宪法和党章等权威法律规章中，对政协的结构、职能内容、方式和程序都做了详细的规定;各级政协的参政议政作用大大增强，对党和政府的决策产生重要影响;民主党派通过政治协商制度成为共产党领导下的参政党，实质性地参与国家管理。

　　自治制度在中国民主政治的框架中占有极其重要的地位。中国的民主自治制度主要由民族区域自治、基层社区自治和行业职工自治三大体系构成。在民族区域自治方面，1952年，中央人民政府颁布了《民族区域自治实施纲要》，在全国范围内实行民族区域自治。1954年民族区域自治被正式写入宪法。1984年通过了专门性的《民族区域自治法》。到2003年底，全国155个民族自治地方共制定和实施了133个自治条例和384个单行条例。在基层社区自治方面，1950年，中央政府就在全国各城市设立了居民自治组织，1954年全国人大正式通过了《城市居民委员会组织条例》，在全国普遍推行居民委员会制度。1982年的新宪法，首次将城市居民委员会制度确认为城市基层社区自治制度，1989年全国人大通过了《城市居民委员会组织法》。进入21世纪后，新的城市社区自治制度又在全国许多城市试行。农村村民自治起步晚于城市居民自治，但后来居上，其发展速度和自治力度均超过了城市居民自治。1982年的新宪法首次确认了村民委员会作为农村基层自治组织的法律地位，1988年全国人大颁布了《村民委员会组织法(试行)》，1998年全国人大修订并正式颁布了《村民委员会组织法》。在职工自治方面，建国后中央要求全国所有的公有制企业普遍成立“职工大会”或“工人代表会议”，实行企业职工的自我管理。1982年的新宪法明确规定国有和集体企业实行职工代表大会制度，此后国家相继发布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、《公司法》、《工会法》、《劳动法》等一系列法规，对企业职工自治制度做出了详细的规定。

　　
　　三、民主政治的推进
　　
　　建国60年来，特别是改革开放30年来，随着中国特色民主政治基本框架的确立和完善，我们在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、依法治国、政治透明等各个重要方面，都取得了一系列重大的成就：

　　1.民主选举　在民主选举方面，建国60年来，选举的制度和机制日益完善，选举的范围不断扩大，选举越来越成为政权合法性的基础。从60年的民主选举实践中，我们可以看到三个明显的趋势。一是从间接选举到更多的直接选举;二是从单一候选人到竞争性选举;三是从举手表决到无记名投票。

　　1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，确立了主权在民的国家制度和政权组织形式，明确“人民行使国家权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”。建国以后，我国各级人民代表和各级政府主要官员由人民间接选举产生。1953年在全国范围内进行了我国历史上第一次普选，人民通过选举自下而上逐级产生了人民代表大会。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立。

　　改革开放以来，直接选举和竞争性选举的步伐明显加快。1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，我国乡镇和县两级人民代表大会代表由选民直接选举产生。选民踊跃参加投票，在乡镇和县的直接选举中选民参选率达到90%。1987年第六届全国人大常委会审议通过《村民委员会组织法(试行)》后，农村的村民委员会开始由村民直接选举产生，村委会选举的参选率在80%以上，有些地区达到90%。上个世纪90年代以来，乡镇一级开始出现开放候选人产生过程的“公推公选”，目前38000个乡镇中大约6%在换届选举中采用过有一定竞争性的“公推公选”。
 

　　2. 民主决策　在民主决策方面，建国60年来，集体决策的制度逐渐形成，议事规则更加体现民意，决策纠错和责任追究制度从无到有。过去60年在决策民主化方面的主要趋势是，从个人专断到集体决定;从暗箱操作到决策公开;从领导独断到人民参与;从随意决策到政策制定的日益制度化。

　　集体决策是决策民主化的基本内容。1948年9月中共中央作出了《关于健全党委制》的决定。《决定》首先指出，“党委制首先是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。” 1956年，中共八大进一步提出要坚持集体领导，反对个人崇拜，发扬党内民主。八大党章首次明确规定集体领导和个人负责相结合的原则。1980年3月党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设的几个重大问题的决定》，进一步巩固和完善了集体领导和个人负责相结合的制度。

　　群众参与政策制定是决策民主化的根本要求。“从群众中来，到群众中去”的群众路线，是中国共产党制定政策的基本原则。建国初期，毛泽东等领导人特别强调各级领导干部必须深入实际，调查研究，广泛听取群众意见，作为各级党政机关决策的基本依据。改革开放后，党和政府制定了一系列法规，从制度上保证公众能够有效地参与政府的决策过程。立法听证和政策听证，是最重要的决策民主化制度。2000年出台的《立法法》明确规定，重要法律的制定必须经过听证程序。2005年，国务院明确规定，各级政府制定重大政策必须经过听证。近些年在全国各地出现的“民主恳谈会”、“万人评政府”等做法，都是公众参与政府决策的有效渠道。据统计，全国超过70%的市县政府建立了政府决策公开听取公众意见的制度。

　　3. 民主管理　在民主管理方面，建国60年来最重要的变化是，人民群众的民主管理意识日益强烈，民主管理的制度不断完善，民主管理的内容更加丰富。民主管理的重点，是人民群众对基层事务的自我管理，主要是企业职工对企业事务的民主管理和城乡居民对社区事务的自我管理。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出：“要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，努力发展城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”

　　新中国成立后,企业民主管理同企业民主改造一起进行,在国营和公营企业,建立工厂管理委员会和工厂职工代表会议。在公私合营企业,建立民主管理委员会。1957 年召开的全国工会第八次代表大会, 把“准备和召集职工代表大会, 监督职工代表大会决议的贯彻执行”作为工会的责任。1978 年,工业企业恢复党委领导下的分工负责制和职工代表大会制,同时建立工人参与管理、干部参加劳动和领导干部、工人、技术人员三结合制度。1981 年,中共中央、国务院转发了《国营企业职工代表大会暂行条例》, 推行职工代表大会制。企业民主管理的组织机构，是工会和职工代表大会。2008年，全国基层工会发展到172.5万个，会员总数达到2.12亿人。

　　城乡居民的民主管理，主要通过农村村民委员会和城镇居民委员会两类居民自治组织得以实现。村民委员会和居民委员会，分别依据《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》，辅之以相应的乡规民约，对所属社区的经济事务、公益事业、社会治安、社区建设、公共文化、计划生育等公共事务实行民主管理。截至2008年底,基层群众自治组织共计68.7万个，其中村委会60.4万个，村委会成员233.9万人;社区居委会83413个，居委会成员42.2万人。

　　4. 民主监督　在民主监督方面，建国以来，我国逐渐形成了一个党内监督、政府监督、人大监督、舆论监督和社会监督相结合的民主监督体系。在过去60年的民主监督历程中，具有中国特色的权力监督制度逐步完善，法律监督和舆论监督的作用日益突出，信访、举报、舆论、网络等群众性监督成为民主监督的重要方式。

　　建国前夕，毛泽东同志在谈到如何避免历史上政权更替、人亡政息的周期律时十分肯定地指出：我们找到了跳出这一周期律的有效办法，这就是让人民来监督政权。因此，建国后党中央极其重视人民的民主监督，并将民主监督充分体现在从中央到地方的一系列基本制度设计中。为了确保人民对党和政府的民主监督，在干部制度上搞“三结合”，让群众代表直接进入权力领导层。此外，还经常发起各种各样的群众运动，让群众直接制约和行使部分党政权力。

　　改革开放后，民主监督逐渐走向制度化和法律化。信访制度是人民监督的重要制度，1951年政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，正式确立了人民信访制度。改革开放后，信访制度进一步得以完善。1995年，国务院颁布了《信访条例》，2005年对《信访条例》进行了重大修订。人大监督，是对政府权力进行法律监督的主要形式。我国宪法从一开始就赋予人民代表大会制度以法定的监督功能，2006年全国人大正式通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，以法律制度的形式强化了人民代表大会对各级权力机关的监督。舆论监督，是民主监督的重要形式。中共中央一直重视舆论监督的特殊作用，改革开放以来的历次党代会报告，几乎都强调舆论监督。许多地方政府相继颁布了舆论监督的法规和条例，例如珠海市在1999年最早出台了《珠海市新闻监督办法》。基层的民主监督，主要是通过城镇的居民委员会制度和农村的村民委员会制度，使城乡基层政权组织有效地处于城乡居民的直接监督之下。

　　5. 依法治国　在依法治国方面，建国伊始党中央就十分重视法制建设。在推进民主建设的同时，着手建立起各种基本的法律法规，新中国成立不久，便形成了公安、检察、法院的基本司法执法体系，建立了基本的检察制度、审判制度和执法制度。改革开放后，党中央提出了建立社会主义法治国家的基本目标，把依法治国作为执政的基本方略，宪法和法律的权威得到前所未有的尊重，党自己规定必须在宪法和法律框架内活动，一个与社会主义市场经济体制和民主政治相适应的法律体系已经基本建立。

　　建国初期，党中央及时制定了《土地改革法》、《惩治反革命条例》、《婚姻法》、《工会法》、《惩治贪污条例》、《人民法院暂行组织条例》等一系列重要法律。1954年又通过了《中华人民共和国宪法》, 并根据宪法通过了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》等基本法律。从1949年到1957年，全国人大常委会、国务院及其部委制定的较重要的法规性文件共1261件。

　　改革开放后，党和政府开始强调“法制”或“依法治国”。上个世纪80年代中期，党的领导人就开始提出，中国共产党作为唯一的执政党也必须在法律的框架内活动。20世纪90年代后，法治成为中国政治发展的长远目标，1997年召开的中共十五大首次提出了“建立社会主义法治国家”的目标，不久后，这一目标又被写进我国的宪法。中共十六大后中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体化。改革开放的过程，也是一个逐步确立中国社会主义法律体系的过程。从1979年到2005年, 全国人大及其常委会共通过了400件法律和有关法律问题的决定, 国务院制定了650多件行政法规, 地方人大及其常委会制定了7500多件地方性法规。中国政府的目标是，到2010年，基本上建成一个比较完善的法律体系。

　　6. 政治透明　在政治透明方面，建国60年来最引人注目的发展是，政务公开越来越受到党和政府的重视，已经成为我国民主政治的重要内容，建设一个透明政府已经成为政治发展的目标。在过去60年中，从中央到地方相继形成了一系列政务公开的法规制度，政务公开有法可依;政务公开的内容日益广泛，从公民的切身事务，到政府的重大决策信息，都在公开的范围;政务公开的类别也从村务公开、厂务公开、居务公开、财务公开，发展到党务公开、检务公开、司法公开、审判公开、决策公开、干部选拔公开等等;政务公开的渠道不断增多，电视、手机和互联网等新兴媒介开始成为政务公开的主要渠道。

　　建国初期，中央领导就开始重视政务公开的问题。1959年毛泽东在看了关于广东水灾的内参后批示：“广东大雨要如实公开报道。全国灾情，照样公开报道，唤起人民奋力抗争。一点也不要隐瞒。”1987年党的十三大报告提出：“要提高机关的开放程度，重大事情让人民知道，重大问题经人民讨论”。 1989年国务院的政府工作报告指出：“凡处理同广大群众利益直接相关的事情，要积极推行公开办事制度，公开办事结果。要增加政务活动的透明度”。党的十五大报告提出：“坚持公平、公正、公开原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”

　　改革开放后，我国逐渐形成了以政务公开、党务公开和财务公开为基本内容的政治透明制度。2008年国务院颁布实施《政府信息公开条例》，这是我国推行政务公开、建设透明政府的突破性进展。它表明，政务公开已经成为我国的一项强制性法规，公民的知情权得到了制度性保障。根据这一制度，政府信息“以公开为原则，不公开为例外”，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，其他政府信息都可以公开。政府信息的公开不再是政府的任意选择行为，而是政府的责任和义务，公民、法人和其他组织，有权依法向政府提出相关信息公开的申请。自然灾害、突发事件等也不再是国家机密，各级政府不得隐瞒不报，以最快速度向公众披露真实信息成为政府和媒体的责任。

　　
　　四、经验和启示
　　
　　60年来的探索实践，深化了我们对民主的认识，为继续推进中国特色民主政治建设，留下了宝贵经验和难得启示。

　　60年民主政治的实践，使我们更加深切地认识到，民主是社会主义的本质和生命，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。人民民主是中国共产党人始终不渝的奋斗目标，不追求民主，就不是真正的中国共产党人。发展民主是中华民族伟大复兴的必由之路，是中国共产党对中华民族所承担的历史责任。民主与法治不可分离，正像没有民主不可能有真正的法治一样，没有法治，也不可能有真正的民主。中国的民主有自身的特色，立足中国国情，学习借鉴人类政治文明的一切合理成果，是发展中国特色社会主义民主的重要途径。民主发展的程度，与社会经济文化发展的程度密切相关，民主政治建设既不能滞后于社会经济文化的发展，也不能脱离现实的社会经济文化条件。中国的民主发展是一个增量的过程，不搞休克式的突变性改革，而在存量的基础上不断进行突破性改革，最大限度地增加公民的政治权益，这种增量民主是中国民主模式的一个显著特征。

　　在为建国60年来在民主政治方面所取得的巨大进步而高兴的同时，我们也清醒地看到，与广大人民群众日益增强的政治需要和日新月异的社会经济发展相比，我国的民主政治还存在着许多不足，在某些方面严重滞后于人民的民主要求和社会经济的发展步伐。

　　一是选举、决策、监督、制约、参与等重要民主制度和机制不够健全;

　　二是干部和群众在民主和法治建设的基本方面还缺乏足够的共识;

　　三是中国特色的民主政治理论需要进一步丰富和完善;

　　四是公民有序政治参与的渠道不够通畅;

　　五是在推进人民民主和党内民主方面突破性举措不多，其实际效果与社会经济发展的需要和人民群众的要求相比还有明显的距离;

　　六是对我国民主政治的发展还缺乏深入而系统的研究和整体而长远的战略规划。

　　我们必须深刻地认识到，推进民主是不可阻挡的世界历史潮流，是人类政治发展的内在逻辑，是社会主义的本质要求。随着社会主义市场经济的深入发展和广大人民群众政治需要的日益增强，我国的民主政治进程不可逆转。为此，我们应当努力做到以下几点。

　　第一，更高地举起人民民主的旗帜，掌握民主话语的主动权;加强民主政治的理论和对策研究，根据科学发展观的要求，从全局和长远的角度谋划我国民主政治建设的未来发展。

　　第二，坚持走中国特色社会主义民主政治的正确道路，努力做到“党的领导、人民当家作主和依法治国”的有机统一。

　　第三，改革和完善人民代表大会制度，特别是人民代表的选举、议事、决策和监督制度，更好发挥人民代表大会作为国家立法和监督机关的重要作用。

　　第四，改革和完善人民政协制度，特别是政协委员的遴选、咨询和监督制度，更好发挥各级人民政协作为咨询和监督机关的重要作用。

　　第五，推进党内民主建设，特别是在扩大党员选举权、知情权、参与权和监督权方面，应当有实质性的改革措施;

　　第六，大力推进基层民主，特别是县乡两级的民主选举、民主决策和民主监督方面，应当有实质性的改革举措。
 

　　第七，在我国民主政治建设的若干关键环节，例如党政关系、权力监督、干部推选、党内选举、基层选举、政治透明、公民参与等方面，要有突破性的改革举措。
 

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