我看社会管理的创新方向

一、社会管理与保障人权

　　近年党中央陆续提出若干以“社会”一词命题的执政理念与方略，其中最重要的有三个递进阶段或重心转换：

　　一是2004年2月20日，胡锦涛在中央党校省部级主要领导干部研讨班所作的讲话，首次提出“构建社会主义和谐社会”的目标。2004年9月，党的十六届四中全会《决定》正式把构建社会主义和谐社会作为提高党的执政能力的一个重要方面，并把它放到同经济、政治、文化三大建设并列的突出位置。

　　二是党的十七大报告在重申上述三大建设的同时，还提出要“更加注重社会建设”，并确认其重点在“推进社会体制改革”。

　　三是2011年2月19日，胡锦涛又一次在中央党校向省部级主要领导干部研讨班提出“创新社会管理”的概念和任务。在3月全国人大通过的“十二五”规划中以大量篇幅阐述了这个概念。十七届六中全会进一步提出要“加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定。”

　　执政党及其领导人现今特别关注社会问题，是审时度势，对社会民生需要与民心向背的关注；其现实政治背景则反映了我国社会问题、社会矛盾乃至社会危机日益突出，亟待认真应对。

　　纵观这三个阶段、三个口号，是由宏大的“和谐”理念、愿景，向“社会建设”落实；现在进一步具体化、或者收缩为“社会管理”。这三个阶段或三个口号的历史逻辑，是反映了执政者落实决策的务实心态，还是面对社会危机而治国重心有所转移？这是有待专题探究的问题，本文不拟论列。我只就社会管理的方略问题略述一孔之见。

　　历史经验告诉我们，每一个理念、目标、任务或口号的提出，从字面上看是美好的、必要的，但在落实上却往往缺乏强有力的措施跟进，特别是经常遇到某些主管部门和地方的当权者、既得利益集团的诸多阻力，导致落在枝干，而回避了根本，甚或偏离、扭曲了这些口号的本义，违反宪政精神。

　　按照这三个阶段、三个口号的法理逻辑，“建设和谐社会”是根本目标；加强“社会建设”是实现这一目标的一个重要方面或途径；创新社会管理则只是附属于社会建设的一项派生任务。显然，“建设”的内涵要大于“管理”；“和谐”的目标更是统摄一切，是衡量社会建设与社会管理的成败得失的基本尺度。

　　现在各界关注和讨论的热点却似乎重在社会管理；而管理又重在政府对社会的单向控制；控制的目标则是“维稳”；维稳的指向又偏重于维护某地方、某部门的“政绩”，说到底是维护党的执政地位、特别是某些党政部门及其领导人的权位，而不是重在维护社会大众的公平正义、民生福祉。这就有违中央提出建设和谐社会的初衷，也使社会建设走进社会管制的狭窄胡同，甚至偏离和谐社会的大目标，侵犯公民权利，加剧社会矛盾与冲突。

　　譬如“社会建设和社会体制改革”只是在十七大报告“加快推进改善民生为重点的社会建设”这一节中提出的，限于社会保障体制的改革，这虽然很重要也很迫切，但没有触及社会结构体制的改革，特别是调整社会物质与精神资源的公平占有与分配体制；平衡社会主体的权利与国家权力互控互动的结构改革，似非治本之上策。

　　又如有些党政干部把“创新社会管理”的任务抹去了“创新”这个前提，消极地、片面地、墨守成规地理解为：以党和政府为单一主体，去单向“加强对社会的管理”；而不是依靠社会的自治和政府与社会的协同治理。而所谓“管理”，则将之等同于对社会的行政管制、政治控制；对社会矛盾冲突与社会危机不是着重疏导，而是围堵、遏制，甚至打压，以致维稳的经费高于国防预算。

　　对管理的对象主要落实在“进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务”，而何者为“特殊”，则可能给执行者作任意解释提供很大空间，存在被滥用的隐患。如一些维权律师、公益社会组织、外来流动人口（如农民工、“上访专业户”）、或被认为有“异质思维”或异见者，也被视为“特殊人群”受到“特殊”管控。把5亿网民、3亿多微博用户以及所有手机用户管起来，强化对公民及舆论的控制。据新华社和《南方日报》报道，2011年初深圳市当局为主办世界大学生运动会、“营造社会的和谐稳定”，“展开排查清理百日行动”，将8万名被视为“治安高危人员”“清理出深圳”，而这些“特殊人群”并非现行违法或犯罪分子。至于西南某大城市竟耗资170亿在市内安装了50万个监控摄像头，监控市民的日常活动，成了世界上最大的监控城市。

　　这种管控的部分法律化，则体现在新公布的刑诉法修改草案的某些规定中。按照这个修改草案规定，警方可以在未经检察院依法批捕和法院判决有罪以前，就“有罪推定”地认定某公民是涉嫌“危害国家安全”的罪犯，从而可以擅自“合法”地秘密拘捕他，而且无需通知其家属（须知即使是绑匪，为勒索钱财也会通知被绑者的家属）。这种可免除公安通知义务的秘密拘留、秘密逮捕，以及草案规定的可对此类犯罪嫌疑人秘密进行“特殊技术侦查”（这意味着可以“合法”窃听电话、拆阅私信、封闭网络、跟踪监视……），而且通过这种特殊手段获取的资料可以作为审判的证据。凡此种种，已严重超越了正当法律程序，又缺乏或基本没有规定相应的制约权力和权利救济的规定，给公安部门的滥权大开方便之门，公民可以轻易被秘密拘押、失踪，警察权大大扩张。难怪外电称，这个草案如获通过，将是“公安机关的重大胜利”！

　　再如2011年10月29日，十一届全国人大常委会未经公布草案、征询公民意见的程序，就通过了《关于修改身份证法的决定》，其中两条涉及侵犯公民私人信息隐私权：一是将指纹信息增加为居民身份证登记项目；二是扩大警察查验身份证范围，将“在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所”纳入查证范围。这就大大扩大了查验范围，而且授权区政府就可以决定什么是“重大活动”和查验的场所。此外，公民的第二代身份证内都要安装芯片，用卫星定位来监控每一个人。这样，全体国民的私生活也都被置于公权力随时随地的广泛窥视、监管之中，13亿人可以全部成为被怀疑的对象，个人信息安全则受到威胁。

　　如果“创新社会管理”竟是在上述这类“重管理、轻保护”的立法思路下的“创新”，则社会管理的加强，必将导致侵犯人权行为的加剧。这就很可能导致中国走向“警察国家”。这是违反我国宪法确认的“国家尊重和保障人权”的原则的。保障人权是国家的宪法义务。社会管理的合宪性事关每个公民的切身权益，不能不引起人们的严重关切和担忧。

二、社会管理创新应重在观念的转变和体制的改革

　　胡锦涛在上述2月19日的讲话里特别指出，“社会管理创新即社会管理改革创新”。不破不立，首先要转变管理社会的旧思维，改革旧的社会管理体制，要害是明确社会管理的主旨，管理的主体与客体，把握管理的限度，使社会管理与保障人权平衡，防止过度控制，侵犯人权。

　　（一）明确管理的主旨、主体与客体。

　　前已指出，创新社会管理是“建设和谐社会”这个大目标下的一个子课题，是服从和服务于这一大目标的。社会和谐是衡量管理的成败得失的尺度；而和谐不单以是否维持了某种秩序为检验标准，在强制力的高压下，也可能取得暂时的、表面的安稳秩序，但那并未化解矛盾，而可能是隐藏、积压了矛盾，甚至激化了矛盾。

　　既然我们认定我们实行的是中国特色社会主义，社会主义的精义，简言之就是以社会至上为主义。在宪政国家或真正的社会主义国家，应以社会为本位，以社会主体的权利和社会权力为本位，而不是以国家/政府的权力为本位。社会是“社会的社会”，而非“国家的社会”；相反，国家倒是社会的国家（国家来源于社会，国家权力是社会/人民赋予的），社会要监督、管理国家，国家权力要为社会、为人民服务。所以，社会管理的主旨就是为社会服务，而不是管制社会，压制人民。

　　基于此，社会管理不应当理解为主要是国家（执政党和政府）管理社会，更不能是国家单向控制、统制社会。社会管理的主体首要的应当是社会自己，社会应当享有充分的社会自治权力和民主参与和监督国家事务、社会事务的权利。根据宪法第二条第三款，人民（此处指公民和民众）有权“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。国家（政府）是社会管理的第二层次的主体，即经由社会（人民）授权治理社会，其职能和义务在于尊重和保障所有社会成员的人权和公民权，为维护社会安全秩序和促进社会福祉提供公共服务产品。

　　至于社会管理的客体，应当是社会关系、社会制度和社会成员的物质与精神需求，而不是对公民的私人活动和社会上的思想、文化的多样性加以过度的控管。党和政府无权垄断经济和社会生活，更不应垄断思想文化。执政党和政府进行社会管理的职责是营造公平、正义、和谐的社会人际关系，在取得公众的认同和协助下，协调各种社会群体的利益关系、权利与机会的平等关系，社会物质与精神资源的公平占有与分配关系，并为此制定相应的法制，等等。

　　（二）维护社会秩序与保障人权的平衡

由于权力不加制约就天生地有扩张性、专横性，特别是在社会管理领域，权力作为强势主体，面对弱势的公民就易于侵犯其人权和公民权，因而必须“控制控制者”，把这些曾经是“领导一切”即控制社会一切的党政权力本身首先控制起来，“把权力关进笼子里”，以遏制其不受法治与人权约束的专横。为此，在加强社会管理的同时，还应谋求管理与保护的平衡,行政权力与人权和公民权利的平衡和互控。不能只是无制约地单向地扩大行政权力，侵权越权。

　　各级行政机关必须严格依法行政，而且所依之法也必须是保障公民和公众权益的良法。近年一些地方和部门为了维护本地方、本部门的权益，以法谋私，制定一些违法违宪的“红头文件”，号称依法行政，实际上是以非法之法甚至以恶法行政，或者干脆违法行政，暴力执法，造成流血惨剧。这类“社会管理”不是化解而是加剧了官民矛盾冲突，与建设和谐社会背道而驰。

　　（三）社会管理的社会化

　　社会管理也不能只是党和政府对社会的单向行政管制、政治控制，而需要着重依靠社会组织的自治和社会主体协同党政共同治理。

　　目前我国提倡的社会管理模式是：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，这是比过去有所改革和进步的模式；但不应当以之作为唯一的模式和准则。我们还应当有多元化的管理模式。譬如国家与社会、政府与公民和社会组织、国家公权力与社会组织公权利的互动互控、协同管理；进而由社会组织主导、政府辅助、公众参与、社会自治的模式。后面两种优于单向的党政管理。

　　党的十六届四中全会决定早就强调要“坚持为人民执政，靠人民执政”的理念和原则；要“通过多种渠道和形式广泛集中民智”，“扩大人民群众的参与度”，“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”等等，这些都是十分明智和有远见的治国决策和社会管理的方略。如果我们同时能重视对公民权及公民社会的公权利的保障，抓紧有关这类公权利的立法，使公民社会的结社权、言论自由权、政治参与权在宪法和法律范围内得到有序的畅通行使，使蕴藏在民众中的巨大社会潜力得到充分的释放，必然大大有益于对国家治理，有利于社会管理，而且这比之基本制度的改革也较轻而易举。特别是作为省、市基层政府在依法治理中，涉及基本政治制度层面的问题，很难或无权措手；而依法尊重和保障公民和社会组织的公权利，在“为人民执政”过程中，采取四中全会决定所指出的“靠人民执政”的理念与方略，就会事半功倍。

　　在当代世界各国，市场经济迅速发展，国家—社会二元并存，多元利益群体日益形成的局面下，出现了权力多元化和社会化的趋势。国家权力不再是控制社会生活的唯一手段与资源。作为社会主体的公民和社会组织，开始拥有自己的一些物质与精神资源，从而也能运用这些资源，对社会与国家产生很大的影响力、支配力。这就是公民社会的社会权力。它同国家权力是并存和互补互动的。

　　由于经济和科技的迅猛发展，社会利益诉求极其多样化和复杂化，政府的资源与能力有限，信息有时不免失灵，政府权力鞭长莫及，加上官僚主义和腐败，留下许多未能做或不便做的公益事项，也有必要通过公民和社会组织自动地运用它们的社会资源和社会权力去弥补和救济。

　　非政府组织现在已成为现代社会的重要权力源。社会权力越来越多样化、分散化和强化。各种社会组织按其性质与分工，分别拥有政治权力、经济权力和文化权力，有的还有宗教权力。政府已不是在所有领域都是唯一的权力中心（当然仍然是治理社会的主导力量），很多社会事务已由社会组织运用其社会资源与社会权力来治理。有些社会事务是政府不能或不愿做、不该做的，非政府组织正好填补了这个空白。并且利用其资源优势，有些可以比政府做得更好。它们的崛起还可以防止权力的过分集中，使权力多元化和社会化。

　　国家，即使是民主的法治国家，只能保障国家有序运转，并不能无遗漏地完全维护社会的公益和公正。民间社会利用其资源与社会权力，可给予补救。特别是对社会的弱者和弱势群体给以扶助，对多样性的社会公益事业自动地自愿地做出及时反应，对违反伦理道德的事以社会舆论的压力给予纠正，弘扬公共道德和服务精神，从而也对社会精神文明建设起推进作用。

　　德国法兰克福有一个由一位70岁的老太太建立的协会，由她组织和指挥一些志愿人员，每天到面包房、旅馆和市场去收集当天没有卖出去的面包、蔬菜和食品，再分给无家可归的穷人。这种“小事”“小惠”，是政府不会也不屑去做的，这位老太太行使她结社的权利和这个协会的“社会权力”，对穷人却是活命的救助。（参阅德国联邦议院副议长安杰·福尔默：《法治国家与市民社会的发展》，中德行政法研讨会论文，1999年，北京。）

　　至于一些社会中介组织、基层居民自治组织、社区服务组织等等，在协助政府承担许多社会公共事务和照顾公民生老病死、失业后的再就业、化解婚姻家庭纠纷等等日常生活问题上，起了不可替代的作用。

　　中国上世纪50年代全国性社团只有44个。改革开放30多年来，我国目前正式登记的社会组织有45万个，备案的社会组织25万个，实际存在300多万个，年均增长8%~10%。虽然这比之发达国家以及其他亚洲国家数以百万计的民间组织，按人口比例计算，差距是很大的。即使如此，我国这些民间组织渗透到社会各个方面，它们中大多数是协助国家和政府治理社会、为社会谋福利的积极力量，也是防范国家权力腐败的制约力量。它们在汶川地震以及北京奥运和其他公益救助事业和维权活动等方面已初显功力和良效。可惜这个雄厚的社会力量还处于潜在地位，一些党政干部囿于传统的思维，还不愿或不敢放手鼓励民间社团的发展，不大尊重公民结社自由的宪法权利，中国的民间组织的成长，还受到一些非必要的掣肘。迄今中国还没有一部由全国人大制定的、保障公民结社自由的《结社法》或《社团法》（法律），而只有由国务院制定的、限于行政管理的《社团管理条例》（行政法规）。迄今也没有新闻法、出版法等保障公民政治自由的法律。已有的一些民间社团还受到一些地方党政官员的歧视与打压。有的党政干部甚至声言“公民社会”是国内外“敌对势力设置的陷阱”，这实属过度敏感和杞人之虑，是不利于发挥民间组织的自主自治权力和协助政府治理国家和社会的功能的。

　　鼓励和支持那些有益或无害的民间团体的发展，也有利于通过它们出面组织和引导群众的自发性活动，使之转化为有序行为（如本是正当的、合法的游行示威，群众一时激于义愤，发生不法的打砸行为，则社会组织可以出面加以引导和自律，这比动用警察直接出面干预要文明而顺当得多）。政府如果善于通过公民社会组织同邪恶组织作斗争，对遏制民间邪恶势力与非法组织的横行，也可起到政府不可代替的作用。通过吸引群众、

　　特别是青年参加有益于身心的社会组织，还可以防止他们被邪恶组织所诱惑进去。如果工会在维护工人合法权益上有一定的独立权力，则国企负责人侵吞股份、资产的行为、管理者腐败的行为、影响环境保护和资源浪费行为等等，都可以通过工会得到不同程度的监督和遏制，而不必只靠国家的审计总署的单打。工人的利益主要应该由工会捍卫。在对外关系上，有些事务也可以不必政府直接出面，而按国际惯例，由相关的民间组织来处理，就可以回避许多在国际关系方面敏感的、碍难干预的事情。

　　总之，公民、公民社会是政府的助手而非对手，更非敌手。像韩国民主转型以后，过去被视为“反政府组织”的民间社团，现今被当作政府的同盟者，由“敌手”成为帮手。政府应当自觉地运用公民社会中这些积极的社会力量，使之支持、协助并监督政府依法、正当、有序地进行市政管理和执法运作。尊重和善于运用公民社会和公众参与国家事务和管理社会的权利和能量，实是创新社会管理的一个重要形式和途径。

　　离开公民社会及其社会权力对国家和社会日益增长的作用，侈谈实行中国特色社会主义或实行民主宪政和社会建设、社会改革、社会管理，是舍本逐末。现今执政党重新强调“联系群众”，就应当着重联系公民社会。脱离或排斥公民社会，甚至加以抵制、打压，就不可能对社会管理有创新的改革和建立真正公平正义的和谐社会。

（作者现任北京大学宪法行政法导师组成员，广州大学人权研究中心学术委员会主任，最高人民检察院专家咨询委员会委员等职）

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