国外政党发展党内民主的重要途径

    编者按：本文原载《学习时报》有删节。现为文章的完整版。

    当今世界政党呈现的整体趋势之一即是重视发展党内民主。除了分权、扩大参与范围及增强选举竞争性等传统做法外，伴随对民主内涵认识的深化，协商民主、提高政党代表性等成为党内民主发展的新趋势。本文即对政党代表性问题做简要论述。

　　所谓政党代表性，一般是指政党代表机构与公职候选人组成在多大程度上反映了“人口统计学”意义上的社会构成状况。这一比例与社会构成越接近，政党代表性越强，反之则越弱。在这方面，国外政党普遍存在某些群体获得过度代表，另一些群体则代表权不足的情况。以性别、年龄、族群、地域、语言等划分来看，政党普遍在女性、青年、少数族群、偏远区域及小语种等群体领域须提升其代表性，其中女性尤以其人数众多而成为政党重点关注对象。

　　在扩大上述弱势群体代表权方面，国外政党主要采取两种方式：一是在政党内部代表机构组成及政党公职候选人人选方面针对特定群体建立“配额制”，此举意在直接扩大特定群体的代表权;一是在组织、资金、文化及选拔程序等方面给予上述群体以扶持，旨在提升其竞争力以间接促其当选。

　　就直接方式即配额制而言，其有两种形式：一是强制性配额制，即国家以法律形式对某些群体在政党公职候选人中所占比例作出规定。较早实行此制度的是1991年的阿根廷，此后大多数南美国家仿效之，南美由此成为实行该制度国家数量最多的洲。在西方国家，仅比利时(1994)、法国(2000)等极少数国家实行该制度。另一是自愿性配额制，即由政党主动制订并实施。此形式包含的政党众多，如莫桑比克解放阵线、南非非洲人国民大会、德国社民党等都有此制度。配额制主要针对女性，其次是少数族群与青年群体。

　　受各种因素制约，配额制的推行一般是一个渐进过程，此渐进性主要有如下表现：第一，从“程序”配额向“结果”配额发展。程序配额是指对参与最后公职候选人竞争的参选人名单中须有一定比例是弱势群体作出明确规定;结果配额是指政党对公职候选人名单中弱势群体所占比例进行规定。第二，所配额的职位从相对不重要到相对重要，即从党内基层职位向高层发展，从政党组织的官职向政党公职候选人方向发展。第三，在配额标准上，以一定配额比为启始逐步提高比例。如2002年墨西哥选举法规定政党候选人中女性至少须占30%，2008年新选举法则把该比例提升至40%。第四，逐步制定相关保障制度以提高所配额的公职候选人当选的可能性。例如，英国主要政党最初把女性配额放在无望当选的选区，后做法发生变化，女性配额被放在边缘选区，即有可能当选的选区，甚至放在安全选区，即肯定能当选的选区;再例如，瑞典等国政党制订的女性配额制最初只有数量配额，没有排序规定。后为保证配额的候选人有当选机会而制订了“拉链”原则，即除了规定政党名单中须有具体比例的女性候选人，还规定名单中男性候选人与女性候选人须交替出现，以保证女性被放置在“安全”位置。例如，30%的女性比例意味着每隔两名男性须有一名女性;50%的比例则是一名男性候选人与一名女性候选人交替出现。

　　除了采用配额制直接改变党内政治参与结果的不平等之外，政党也采取一系列措施增强弱势群体的竞争力，努力促进参与机会的平等，进而扩大其在党内的代表权。

　　这些措施主要包括：一、成立专门扶持弱势群体的机构：一是政党自身建立的正式机构，如女性委员会、少数族群委员会等;一是部分党员自愿建立的非正式机构，如英国保守党党员建立的旨在增加政党女性议员人数名为“妇女双赢”的组织。二、开展游说及宣传活动，着手改变对弱势群体的传统偏见，为其参与创造良好的文化氛围。三、在弱势群体中发展党员，并附以候选人选拔程序改革。如加拿大主要政党实行党员直选公职候选人，并允许和鼓励尚未取得加拿大国籍、没有选举权的少数族裔登记为党员，从而使在少数族群聚居的选区，其候选人当选机会得以增加。四、限制在任的政党议员再次获得公职候选人提名，例如，要求寻求再次提名的在任议员必须参与重选，或对在任议员任期进行限制，以增加弱势群体代表的参选机会。五、为来自弱势群体的代表提供竞选资金、联络信息及培训等支持。

　　提高政党代表性，扩大弱势群体代表权，是政党回应独立性与主体意识日渐增强的弱势群体要求参政的一种重要举措，它使政党有望争取尽可能多的选举支持。不过，政党具体采纳何种措施，则受到政党类型、国家政治文化、选举制度以及政党自身结构等因素的影响。

　　从政党类型来看，配额制最早运用于左翼政党，其后向右翼政党扩展。与左翼较为重视配额制相比，右翼更强调通过提升弱势群体的竞争力来提高其代表性。一些右翼政党目前仍拒绝采用配额制，即便一些已采用配额制的右翼政党，也并非都是“全心全意”。例如，在仅实行程序配额而无结果配额的英国保守党党内，便存在一种很重要的观点，即认为政党可在政策方面代表弱势群体利益，这些群体不必寻求在政党组织中的代表权。其中主要原因在于，右翼较强调等级、秩序和权威的重要性，对弱势群体角色持一种传统观点，如强调女性的传统家庭角色，且认为弱势群体长期游离政治之外，缺少从政能力等，因而这些群体寻求政治参与的要求较难获得右翼政党认同。左翼则较强调政治平等主义，因而较容易对其要求做出回应。此外，在同类政党内部，其做法也有差异。例如，更加关注社会不同群体间平等而非仅关注阶级平等的绿党，相比其他左翼政党其做法更为超前，如在德国，左翼绿党的女性配额比例为50%，同为左翼的社会民主党为40%，而右翼政党基督教民主联盟则为三分之一。

　　政党在提高代表权的做法方面有着明显地域差异，其间可看出国家政治文化的影响。以西方国家为例，挪威等北欧政党是最早采用女性配额制的政党。早在上世纪80年代后期，北欧五国除了冰岛之外，其女性议员比例超过30%，到2000年冰岛的这一比例也超过30%，而当时女性议员比例超过30%的国家仅有8个。根据各国议会联盟2010年最新数据统计，北欧五国即瑞典、冰岛、芬兰、挪威以及丹麦的女性议员比例分别为46.4%、42.9%、40%、39.6%以及38%，占据世界排位前13位中的5位。女性参政的“北欧模式”的产生与北欧国家甚为强调福利国家、经济平等及至政治平等有密切关系。美国两大政党则没有任何形式的配额制，则与其崇尚自由，首要价值为自由而非平等有关;其他国家如法英等对配额制存有较大争议，英工党的自愿性配额制曾被英国法院判为违法，法国宪法委员会曾多次否决有关配额制的法律，则与其政治文化界于上述两者之间有关。

　　采纳何种选举制对弱势群体谋求在党内扩大代表权也有影响。一般而言，比例代表制类型的选举制客观要求政党中央从整体上平衡各群体利益。因比例代表制通常与多名选区制一起运用，即一个选区选举多名议员，这使得政党中央有施加影响的空间，因而有利于弱势群体提高其代表权，如世界上女性议员比例最高的15个国家有13个使用比例代表制。多数选举制类型相对则起到不利作用。因多数选举制通常与单名选区制一起使用，即一个选区仅产生一名议员，这使政党中央缺乏平衡多方利益的空间;另一方面，在选区政党所拥有的各种权力中，公职候选人选拔权又是它极为看重的权力，中央过多干预有可能引发它的反抗。因而，在多数选举制下政党要扩大弱势群体代表权，其难度较比例代表制为高。不过，也有政党另辟蹊径，如在实行单名选区制的英国，工党把有相似特点的选区结成姐妹选区，并规定在选区政党提供的候选人名单中须有女性，两选区的工党党员在投票时，须有一票投女性，一票投男性，由此产生的工党在两选区的两名议员候选人中便会有一名女性。

　　此外，政党结构也是影响因素之一。泛言之，有权力直接做决定或制订规则的较为集权的政党，其推行提高政党代表性的改革将会比较顺利;分权型且地方党组织强大的政党在这方面的改革难度则较大。

　　鉴于政党在现代国家中的执政地位，政党旨在提高代表性，扩大某些社会群体在党内代表权的举措，也有助于增进国家权力机关的代表性。不过，这些群体在国家机关中代表性的增强并不仅有政党这一条路径。在有的国家如美国，少数族群如黑人和拉美裔在联邦议会及州议会中已拥有比较充分的代表权，与美国进行的选区边界调整很有关系。在选区调整中，少数族群集中居住的地区被划为完整的选区，这大大增加了其候选人当选的可能性，这一做法对国家权力机关中少数族群代表权的扩大有重要促进作用。再如印度，国家法律直接规定所有地方机构须为女性预留33%的席位，则更是一种直接扩大特定群体代表的举措。

　　总而言之，尽管各党的具体做法有差异，但是，扩大某些群体的党内代表权，提高政党代表性，目前看来是政党发展党内民主的一种重要趋势。不过，有极少数国家在这方面呈现相反趋势，例如丹麦。在丹麦，所有曾实行女性配额制的政党现均已放弃这一制度，但丹麦的女性议员比例现为38%，仍居世界第13位。丹麦放弃配额制的原因有很多，其中之一在于，多年来女性配额制的实行已大大扶持了女性成长，女性能力已获社会认可，女性参政的社会氛围已然形成，因而在不存在配额制的情况下，女性仍能维持高比例的代表。

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