■可以说，县级党政已经形成了独立利益，在施政行为中官员的个人选择有了私利化倾向

　　■应拓宽思路，进行县级人大、行政与司法系统的综合改革试验

　　县委书记可由上级党委直接任命，而不是真正由县域范围内的党员、人大代表或民众选举产生，对其治下的民众并不负有直接责任。图/向春

　　难以制约的县委书记权力魔杖

　　当前县级政权运作有一个明显的权力悖论。一方面，为数众多的县级党政负责人用掌握的权力侵犯农民土地、不当拆迁居民住房，有的还把国家司法作为私人工具，对付那些对其批评建议的民众和媒体，甚至对上访民众采取各种控制手段；另一方面，针对近年基层频发的官民冲突事件，县级官员表示，由于许多部门实行垂直管理，县级党政缺乏综合调控能力，是以有限的权力承担着无限责任。

　　行“恶政”的能力不受制约，图“善治”的能力却捉襟见肘，这一权力悖论说明，县级党政的政治定位、横向政治权力制衡和纵向行政分权都存在缺陷。

　　执政党地位决定党处于行政权、司法权等之上，各级人民代表大会也不能离开党的领导。制度设计上，县域范围内，对党权的制约主要依赖于党内民主和党外监督，而这难以落实：纪委监督同级党委是“以下犯上”；地方人民代表大会没有任免和监督县委书记的权力；新闻监督也很难；信访制度异化，民众行使监督建议权的合法渠道严重堵塞。现实政治中，对县委书记的制约主要是来自上级党委，但又天高皇帝远。

　　因此，在权力运行中，县级党委处于地方的权力制衡之上，县委书记可以有效摆脱各方面的制约和监督。

　　纵向分权损伤地方行政能力

　　正因难以制衡县委书记权力，目前是靠中央集权缩小地方党政的权力。在行政权的纵向分割上，主要是通过将重要部门如国税、海关、铁道、能源、银行、外汇等划归中央直管，工商等划为省级直管，剥夺县级党政的部分财权和事权。

　　但这些措施损害了县级党政主导本地经济和社会的行政能力，妨碍了其对地方事务的管理。用以扼制地方独大的纵向分权，加剧了县级党政有限权力与无限责任间的结构性矛盾。

　　双重权力来源，对谁负责?

　　更加严重的是，在现代国家，地方行政区划应有明确的最高责任机构；一个地方的民众，应能找到对其权利、利益负责的最高主政官员。但现实中县级党政并不定位于此。县委书记可由上级党委直接任命，而不是真正由县域范围内的党员、人大代表或民众选举产生，对其治下的民众并不负有直接责任。

　　县级政府的权力，一来自地方人民代表大会的授权，二来自中央政府的授权。然而在现实中，县长的选举需要上级的备案或批准，对上负责远超过对下负责。县级党委与政府的不同权力来源，以及政府的双重权力来源，造成地方党政责任目标不清晰，县级党政的有限权力，又无能力对地方事务进行全面管理，最后，没有哪个机构、哪个人能对地方负全责。民众在寻求权益救济或有其他诉求时，当地官员能以“没权管不了”来推脱，但当地党政侵犯民众权益时，又没有机构能对其进行制衡，从而造成矛盾和政治压力向上级政府和中央转移。

　　另外，干部管理制度中地方领导人的激励机制出了问题。压力体制促使地方党政领导人不择手段地保护官场的生存权和发展权；干部异地为官制度和频繁调动，使得县级党政负责人对辖区失去了身份认同与道义责任，失去了对地方利益的长期考量。目前还未建立起对县级党政负责人进行科学评价的标准，也没有相应的责任追究机制。结果，县级党政容易不求“善治”，对本地民众和中央政府双重不负责任。可以说，县级党政已经形成了独立利益，在施政行为中官员的个人选择有了私利化倾向。

　　针对这种情况，浙江、广东等已进行了一些改革，被称为“强县扩权”或“省管县”，将原属市政府的一些行政审批、审核权下发给县，以提高县的行政效能；将县财政直接同省财政挂钩，在财政分成方面也有所改变。这一定程度上提高了县级政权的自主权，但它解决不了县级政权的权力监督问题，增加了权力滥用的风险。海南强县扩权后，数位县委书记的腐败案就说明了这点。

　　另一政改思路，以安徽宣城的“党政合一、交叉任职”为代表，它是针对重复分工导致的工作效率下降而进行的改革。但改革局限在乡镇一级，作用有限。

　　七大综合配套改革试验区的改革主要集中在行政权范围内，不足以解决权力结构缺陷带来的问题，且其并非在县域范畴内进行。应拓宽思路，进行县级改革试验。

　　县人大改革：真选，专职化，取消常委会

　　首先是县人大的改革。县人大代表应取得本县户口两年以上，或在本地连续工作/居住八年以上，以保证对本地利益的认同。

　　县人大代表的选举，突破选举法中有关“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”的规定，实行同票同权。

　　由选民直接选举的人大代表候选人，均列入正式代表候选人，不再受选举法中的比例限制和正式代表候选人确认程序的限制。代表候选人名单应当由现行的在选举日的5日前公布，提前到至少45日前公布，以让候选人有充分时间与选民接触并宣传自己的主张，以真正搞活竞选。

　　县人大代表要专职化。当选代表为国家公务员的，保留公务员（或教师）身份，但在任代表期间不再担任原职务，不再担任代表后自动恢复原公职。当选的人大代表享有高于本地科局级以上公务员平均工资，养老保险、医疗保险。当选期间的升级和加薪等按在职时处理。非公职人员当选代表的，按上述标准发给工资并办理保险。

　　为每位县人大代表设立专用经费，专用经费限额，由人民代表掌握使用。人大代表应在其当选选区设立工作室，公布联系方式，有责任向其选民汇报工作，对群众反映问题的处理结果及时反馈。

　　县人大代表有权配备助理，助理工资等费用由该代表的专用经费列支。助理可以采取资格制，经考试取得资格者可以在省范围内由人大代表聘用。

　　取消县人大常委会，最终达到人大主任的“去官员化”。人大常委会委员因其人数少、来源狭窄、任职时间长，实践中早已官员化了。人大代表专职化以后，因人数并不很多，完全可以通过人大全体会议来审议相关事项，不需再设常委会。

　　县人大主任应由全体代表选出。条件成熟时，限制政府官员担任人大主任，由不具备公职者担任，更好地体现人大的性质。

　　取消选举县政府领导时候选人的人数或比例限制，提名、酝酿候选人的时间由不得少于两天延长至不得少于二十日。进一步保障人大的罢免、质询、询问、调查等各项权力，落实人大“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的权力。

　　行政改革：选县官，增权限

　　然后是县行政改革。改革异地为官制度。政务官应具备取得本县户口五年以上或在本地连续工作/居住十年以上的资格，以发挥地方精英对地方政治的主导作用。在县级人民代表大会的代表专职化基础上，在取消候选人人数限制和延长提名时间的前提下，由县级人大代表选举县行政长官。经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。

　　当选的县行政长官在任期内，不得升迁或调动。辞职的，至少在两年内不得担任任何公职。

　　党政一体，交叉任职。县行政长官应是党员，当选后同时担任县委书记。其行使的行政权力，要受到人大的监督和司法机关的制衡。作为一县之长，应就一县范围内的所有事项向该县居民负责。

　　改革现在行政权层级划分，给予县级政权实在的政治授权。在财政上实行“省管县”，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县（市），县财政和地级市本级财政直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也应扩大县级财政的分成比例。

　　把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府，应涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等方面。除国家法律、法规有明文规定，须经市审批或由市管理的，由县自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由县直接报省审批。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，具体操作中可以采取两种形式：采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；争取中央有关部委办授权或同意。

　　条件成熟时，应明确中央与地方各级政府权限划分，逐步法制化。除关系国家全局、地方无法承担的事务外，应给予县级政权完全的政治授权。

　　司法改革：两院改垂直领导

　　法院和检察院实现垂直领导，县级两院不再对本级人大负责并报告工作，改向上级两院负责并报告工作。开始阶段，县级两院可以改由市两院领导，市与省、中央两院关系不变；条件成熟时，整个两院系统全部实行垂直领导。经费上脱离县级政府，先由市级财政保障，条件成熟时，直接由中央财政供给。人事上，两院领导由上级任命，不再由地方人大选举。

　　取消县级政法委的设置，两院工作不再受县级党委指导。法院内部不再设立审判委员会，全面转向实行法官负责制。

　　法院院长应有专业背景，不应从其他党政机关调任。法官实行异地任职和流动回避制，以更好地保持司法机关独立性，以免与当地党政形成利益共同体。

　　县级政府违反各级法律、法规的抽象行政行为，应列入法院审理范围。法院受理案件的范围，只受法律的限制，不受各种红头文件或内部精神的制约。将社会纠纷纳入法制解决的轨道。

　　（作者为中国社科院研究员）