周光俊：民族国家共同体演进中的族群权利：边界及其治理

分离运动的国际化趋势越来越明显。按照杨恕等人的分析，分离运动的国际化进程是横向扩展的溢出效应与扩散效应的结合，旨在寻求外部支持、跨国动员、他国干涉等。也就是说，在高度自治与分离运动之间存在着一定的关联性，对于民族国家共同体而言，如何处理退出与呼吁考验着共同体的政治智慧。

　　 三、基于权利扩展的族群事务治理：走向更好的民族国家共同体

　　 权利是宪法秩序的重要内容，现代民族国家是依据一套完整的宪法制度而治理的。如果从宪法秩序的角度考察权利扩展的话，可以认为族群权利扩展导致的民族国家共同体的再演进是已有的宪法制度安排难以满足少数族群需求的结果。在这个意义上说，建构一套稳定而有效的民族国家族群关系的宪法秩序是基于权利扩展的族群事务治理的重要途径和可行选择，这就是韦恩·诺曼（Wayne Normann）提出的“民族工程学”（national engineering）。不过，诺曼并未详细解释这一概念的含义与内容，只是提出了民族工程学的基本任务在于追求民族国家建构，其内在意义与族群事务治理是一致的。作为“宪法工程学”（constitutional engineering）的分支，民族工程学致力于解决权利扩展带来的民族国家的再演进问题，需要在防止分裂、维护统一与确保族群基本生存之间取得平衡，更好地促进民族国家建构。

　　 基于本文讨论的族群权利扩展及其边界，民族工程学需要回应以下三个问题，以确保族群权利扩展对共同体的边界冲击停留在可控的范围内。一是如何建构共识政治，建构国家性，维护共同体的存续；二是如何进行精巧的权力划分，体现出族群的权利，建构族群之间的合作；三是对于多族群国家而言，应该聚焦于公民身份和公民认同的建构，而不应该回到族群身份本身。

　　 （一）建构一种新的共识政治：塑造政策的灵活性

　　 权利扩展带来族群关系的再塑。按照学术界的流行观点，族群关系的互动模式包括三种，同化、平等主义的多元主义、不平等主义的多元主义。对于族群多样性程度高而又缺乏主体族群的国家而言，同化政策并不是理想的政策。现代社会并不主张抹去族群差异，甚至认为“‘深度的多样性’是建立一个团结的民族国家的唯一公式”。那么，在这一背景下，对于多族群国家而言，平等主义的多元主义与不平等主义的多元主义或许是更为值得关注的族群关系模式。多元主义是“在承认价值、规范和目标方面的差异的情况下，相互间在生存过程中建立起平等的、共存共荣的关系”。事实上，多元主义是将本国内部族群的关系类比为当今世界国与国之间的关系，既然国与国之间大小不一、力量不同都能够在和平共处的基础上和谐共存，那么，国内的族群之间为何不能呢？然而，需要明确的是，多样性虽然被视为是有价值的，但只能在确定的共同规范和制度的语境中才能运转良好。也就是说，平等主义多元主义与不平等主义多元主义要视不同国家的族群多样性程度而定。当然，我们承认主体族群在本国内部事实上的支配地位，尊重和认同中央政府的国家建设，但是这样的支配地位不是其强制推广其族群文化、信仰、语言等的理由，尊重和保护少数族群的利益仍然是要完成的课题，而这需要灵活性的政策。

　　 以平等主义多元主义与不平等主义多元主义为代表的族群关系所建构的政治模式可以被称之为共识模式，也就是多样化的族群基于共同的政治价值目标和政治认同所建构起来的族群关系模式。对于共识模式而言，其背后隐含的价值除了共同的政治目标和政治认同之外，充分尊重各个族群的利益需求，甚至可以为此制定特殊的族群政策是重要的政策选项。“如果存在可行的办法在多民族国家中促进一种团结感和共同目的感，那么，这种办法将包含对民族认同的包容而不是压制。只有当来自不同的民族性群体的人们把这个较大政治组织看作是发展而不是压制他们的民族认同的背景时，他们才将共享对这个政治组织的一种忠诚。”

　　 正如阿伦·利普哈特所认为的那样，“实质问题是，共识民主的基本特征在本质上是‘可延展的’（stretchable）：他们可以假设有大量不同的制度形式”。在共识政治的模式下如何塑造政策的灵活性是处理权利扩展带来的族群关系的一大课题，或许在多元文化的背景下强调开放和包容以及异质化和协商性的非均质化民族自治的方案是共识民主的内在之意。

　　 （二）寻找一种更为有效的权力分享模式

　　 族群政治更普遍的和根本的是关于国家权力在族际间分配的理论。权力获取问题的实质是“权力分享”（power-sharing），解决的是代表性问题。在中央政府层面的权力分立问题是族群在中央政府立法、行政、司法部门是否有适当比例代表；在本族群区域则是能否掌握族群地方的自治权，或者是央地的权力分配问题。也就是说，代表性问题关心的是少数族群与主体族群（中央政府）在权力分立与权力分配上是不是公平公正。公平公正的权力分配与分享是维系族群间稳定的关键因素，即使是象征性的赋予人数极少的少数族群以“被动的代表性”，“这种象征具有非凡的因果效应?它能够激励群内成员去竞逐公共职位，并且让群体外成员与本群体成员平等相待”。

　　 当今世界，绝大部分国家是多族群国家，并没有一种可以为之借鉴的唯一的权力分享模式，或许可以认同的是宪法上的“非对称主义”（constitutionally asymmetrical），强调多族群国家（无论是单一制还是联邦制，无论是单一族群还是多族群）在宪法上都是不对称的。瑞士就是最为典型的案例：为了将多民族团结在一起，他们将不同的语言、文化和法律能力分配给不同的权利主体，构建了一种非对称的联邦主义。詹姆斯·塔利（James Tully）认为，这样的做法意在“使各民族相互承认，继而达成协议，解决如何在宪政结合体当中以组织或拼凑接合等方式，安排各民族所希望保留的法律与政治差异”，将此称之为“分殊联邦主义”（diverse federalism），这里的联邦主义并非联邦制，而是基于联邦主义的原则建构的权力分享模式。因此，作为一种权力划分原则的联邦主义所要处理的问题最基本的方面是多元，提供的问题解决方式最基本的趋势是协调，其调节原则是团结。

　　 按照宪法上的非对称主义，权力分享模式所解决的代表性问题典型地体现在国家结构形式之中。对于单一制而言，（1）以英国为代表的“分散的联盟”（decentralized unions），是一种地方分权型的联邦主义，以苏格兰为代表的地方高度自治；（2）即使是对于中央集权的国家而言，如印尼，其地方自治的中央权力安排与亚齐等地特区制度的安排构成了一种带有联邦主义因素的单一制。对于联邦制而言，联邦制本身意味着联邦成员与联邦政府的分权型安排，依据本国族群或地理等因素可以分为：（1）“族群联邦制”（multinational federation），如波斯尼亚和黑塞哥维那，其是由波斯尼亚人组成的波斯尼亚与塞尔维亚人组成的黑塞哥维那两个政治实体所组成的族群联邦制国家；（2）“地域联邦制”（territorial federation），如美国，其联邦制建立在各个州的基础之上；（3）族群联邦制与地域联邦制因素共同存在，如加拿大，地域联邦制是基本制度安排，在此之外，族群联邦制的因素是为了满足法裔少数族群自治的意愿。因而，并不存在单一制与联邦制谁优谁劣的问题，问题的关键在于如何在制度的框架进行中央与地方的分权。制度只是一种文本上的设计，在具体的实践中如何运作才是决定制度能力的关键。

　　 （三）以公民身份建构民族国家的政治认同

　　 现代国家的建构需要建基于一定程度的政治共识之上，因而在多族群的历史基础之上需要形成超越民族认同的一体化认同。然而，族群意识与公民身份之间存在着张力，作为族群成员，他要获得相应的族群身份才能表明自己的民族归属，“是以共同拥有被认为是独特的文化特征为基础的”，而作为民族国家的一员，他要获得超越族群身份以获得公民身份，进而参与国家政治。正是因为族群身份与公民身份之间的差异，才导致了族群权利之间的冲突。

　　 现代民族国家建构的突出特点就是将国家的所有族群纳入统一的国家公民身份体系之内，是一种所谓的“公民国家”（citizenship-state）。“公民身份不仅是一种由一系列权利和义务所界定的法律地位，也是一种认同，一种对人们的在一个政治社群中的成员身份的表达。”一方面，以公民身份建构民族国家并非是要把“‘少数民族’塑造成‘主体民族’的一部分，而是要把‘少数民族’和‘主体民族’一起塑造成具有强烈公民意识的”公民。因而，以公民身份建构民族国家更像是一种“民族?中立制度”，该制度“不是基于族群共生而是个体的公民权利和责任的公民民族主义的基础”。在这一制度下，国家内部的族群应该不分族群的、以均质化的公民身份和公民权为参与政治生活的底线。族群的身份断层是存在的事实，但公民的身份标识应该成为各族群政治参与的有效话语。按照这一思路，事实上建构了一种哈贝马斯所谓的“宪法爱国主义”（Constitutional Patriotism），这种理念是建立在宪法为共识基础，公民身份为共识底线的政治文化和政治认同。按照哈贝马斯的说法，宪法表达的是一种联合体的理念，在这里，每个人都有三重承认，即每个人作为不可替代的个人、每个人作为族群的一员，以及作为公民在国家共同体中应该获得的身份和尊重。另一方面，以公民身份建构民族国家不是要消除民族差异，而是在尊重各民族身份（文化身份）的基础上建构一种政治一体的公民身份。威尔·金里卡强调的是，要想在多民族国家进行公民建设的话，有必要促进一种多民族的公民观念，强化多元文化的多民族主义。由于“族群身份是不能被改变的，只能变得更加宽容和开放。民族冲突涉及到每个群体身份的核心要素，并引发实际和潜在对手的恐惧和怀疑。因此，民族冲突不仅是政治事件，而且也是通过质疑其身份从而挑战群体生存的戏剧性事件”。因而，公民身份的建构要适当地照顾少数族群的特征，要在国家的政治与法律层面保障所有公民的一视同仁，同时在少数族群的特殊照顾上注意保护。当可以以一个更加平等的方式去对待多数的身份时，政治安排不应该任意挑选一些特殊的身份去辨识。

　　 四、结 论

　　 民族国家共同体的生成与演进是依循着一定的规律的，随着不同时期政治主题的变化而呈现出不同的性质与属性。作为族群多样性的民族国家共同体，族群权利的发展促进了民族国家作为文化共同体、领土共同体、政治共同体的存在，也正是因为族群权利的扩展导致了民族国家共同体的复合性属性，使得族群权利扩展受制于一定的边界，民族国家共同体的演进在族群权利扩展边界的上限和下限之间取得一定的平衡。民族国家仍然是共同体演进的最优形式，因而，基于族群权利扩展的族群融合治理仍然需要在民族国家共同体的框架内开展，只是说，历史、区域、文化等差异提醒着不同的共同体要有着不同的治理模式与结构。应该看到，民族国家共同体的文化共同体、领土共同体、政治共同体属性是保障族群权利的重要形态，随着族群权利的拓展，对民族国家共同体的承认仍然需要多族群的认可，同时，民族国家共同体也应该认可族群权利扩展的权利需要，正确处理族群权利扩展带来的冲突与矛盾，更好地治理民族国家共同体。

　　 注释略

　　

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