“三农”难题成因：历史嬗变与现实探源

　　四、政策之因——国民经济运行中的政府行为偏向

　　在影响与决定农业发展的要素体系中宏观经济政策居于核心地位，正如发展经济学家舒尔茨指出的那样：“一国农业所以停滞不前，不在于资源禀赋，而在于宏观经济政策和农业政策的扭曲与失误。”在我国农业发展一贯倡导的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我们认为“三靠”的中心与关键在于“一靠政策”，因为政策既是决定科技与投入能否到位的关键，又是农业人为兴衰的根源；而作为政策制定与实施主体的政府则在农业发展中扮演着十分重要的角色。无论是历史检索，还是现实分析，我们都会发现政府政策制定与实施过程中均表现出浓厚的工业偏向、城市偏向与市民偏向，而这恰恰是“三农”问题迟迟无法根除的宏观根源。

　　（一）国民经济发展中的工业偏向

　　根据公共选择理论，政府也是社会生活中的一个特殊利益阶层，也有其相对独立的利益目标与行为偏好，由此决定了政府利益与民众利益错位的可能性。由于我国是在严重短缺的情况下发展经济的，更由于政府与农民在产业上的分离与空间上的错位，政府的行为选择必然要在一定程度上偏离农民的利益，只有如此才能集中到足够的资源去实现工业化的既定目标。在这样的历史背景之下，国民经济发展的工业偏向更不可避免。一方面，依靠剥夺农业为特征的资本原始积累为工业化提供资金支持，主要通过工农业产品剪刀差（隐蔽方式）与农民税费（公开方式）两种方式来进行。据统计，1950—1979年政府通过工农业产品“剪刀差”从农业取得5100亿元收入，同期农业税收为978亿元，减去财政支农支出1572亿元，最后政府从农业抽取的农业剩余净额为4500亿元，即每年农业部门为工业无偿提供资本积累155亿元。改革开放以来这种情况有所缓和，但仍然保持在一个较高的水平之上，1979—1994年，政府通过工农业产品价格“剪刀差”从农业抽取15000亿元收入，同期农业税收为1755亿元，减去财政支农支出3769亿元，政府从农业提取的农业剩余净额为12986亿元，即农业部门利益流失达到811亿元；另一方面，国家财政支出过程中也表现为显著的重工轻农倾向，尽管《农业法》明文规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是，以1992—1996年为例，财政支农支出年均增长16.8%，而向期财政经常性收入年均增长23%；财政支农支出占财政总支出的份额也逐年下降，1993—2000年分别为9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；同时财政支农支出占国家财政总支出的比例远远低于农业产值在国内生产总值中的比重，前者仅仅为后者的1／2或1／3，从而与农业在国民经济中的地位与作用根本不相称。与此形成明显对照的是，工业得到政府的财政支持持续提升，在“一五”到“五五”期间政府对工业投资占总投资的比重在45%-62%之间，而对农业的财政投资从未超过8%，最少年份为3%.这种工业偏向运行格局产生的直接后果就是，农业自我积累与自我发展后劲的不断弱化，农村剩余劳动力转移不力，农业劳动生产率长期停滞不前，农民生活水平低下，从而使农业这一基础产业在垫高工业发展平台的同时，却使自身发展严重受阻，农业基础地位得不到真正落实与巩固。

　　（二）城乡发展中的城市偏向

　　这种城市偏向大致表现为以下几种形式：一是资本流动的城市偏向。由于偏斜的社会经济发展战略的影响，再加上资金流动的利润最大化倾向，长期以来我国社会资本大部分流向城市，从而使农业作为弱质产业正常发展所需要的资本支持严重缺位。二是劳动力流动的城市偏向。城乡分割的管理体制将农民严格束缚在农村土地上，阻止其自由择业，而城镇就业机会主要由城市居民来分割。尽管伴随着市场机制的发育，农村剩余劳动力开始流向城市，但由于劳动力市场统一性的严重迟滞，致使农村剩余劳动力仍然是一种体制外的暂时流动，无法真正纳入城市劳动力统一安置范围，从而形成了农村剩余劳动力流动就业的短期性与不稳定性，其直接后果就是劳动力资源市场化配置的残缺与城乡收入差异的进一步扩大。三是公共物品提供的城市偏向。公共物品的提供主体只能是政府，而政府在处理城乡利益关系上的主观偏好，导致城市公共物品几乎全部由国家负担，而农村公共物品的短缺却由农村居民自己负担与自主解决的不协调格局；这种非均衡的城乡公共物品供给制度一方面产生了不公平的国民待遇，另一方面则从根本上引发了农村公共物品的严重短缺，从而极大地制约了农业的可持续发展，加重了本来已不堪重负的农民负担。四是制度创新过程中的城市偏向。制度变迁与制度创造是经济增长与经济发展的重要动力，无论是回顾历史还是立足现实，我们都会发现，尽管中国的改革与创新发轫于20世纪70年代末80年代初的农村，但在整个改革过程中，各种制度创新的主战场与重心却始终在城市。由于中国渐进式改革思路的影响，制度创新必然有前有后，但中央政府在特定时期内对城乡实行的差别政策，必然影响到城市与农村的发展格局。这种由于制度创新的先后顺序特别是制度变迁的主次差别，必然导致城市制度供给的充足与农村制度供给的缺失，从而使农林经济运行缺少持续有效的制度推动，这一点从近年来各种制度创新及政策安排上就可以得到充分佐证。

　　（三）国民待遇中的市民偏向

　　这种市民偏向是与城市偏向与工业偏向相联系的，从现实的层面来看，主要表现为：一是社会保障制度安排的市民偏向。传统社会保障体制有两个基本特征即支出结构的社会保险主导性与覆盖面积的城市主导性。从支出结构上看，我国社会保障支出96%用于社会保险，只有4%用于社会福利与社会救济，从受益主体上看，城市社会保障受益率为88%以上，而农村社会保障受益率仅为3.3%；从绝对数量上看，城市市民人均社会保障支出是农村居民的10倍以上。相比较而言，城市居民社会保障是一种就业式保障，即只要有一份职业便意味着可以享受政府提供的一系列社会保障，而农村居民社会保障则是一种典型的农民家庭自我保障，家庭经营制度是农民生活保障的重要载体。这种城乡割裂的社会保障体系显然违背了公平公正原则，而社会保障制度在农村的不合理缺失，不仅不利于农民生活水平的提升与农村经济的发展，同时也严重阻滞了整个社会文明的进展。二是社会消费与收入获取中的市民偏向；城乡分割的二元户籍制度与国民待遇推行中的城乡分化，人为地造成了城乡居民在消费水平与收入获取方面的差异，不利于农村居民生活水平的改善与城乡经济的一体化发展。农民收入与城市居民收入之比改革之初为1：3.2，1985年为1：1.86，2001年为1：3.5，也就是说农民人均收入不及城市的30%；如果考虑到城镇居民所享有的住房、保险等福利化隐性收入以及农民收入统计中的人为因素，则二者实际收入差距达4—5倍。再从近年来城乡居民增长速度来看，1997—2001年农民收入增长速度分别为8.5%、3.4%、2.2%、2.1%、4.2%，大大低于城市居民的可支配收入增长幅度与国民生产总值的增长幅度；如果从恩格尔系数来看，2001年城市居民为42%，农村居民为55%，也就是说农民生活尚处于温饱阶段，而城市居民已全面达到或接近小康。再从消费的角度来看，目前占我国人口70%的农民只购买了39%的消费品，而占我国人口30%的城市居民则购买了61%的商品，也就是说城乡居民消费之比大致为1：3.5；而从全国居民存款总额来看，70%的农民仅占19%，而30%的城市居民则占其中的81%.三是改革成本负担的市民偏向。改革与创新必然带来社会成本与社会风险，这种成本与风险除政府承担绝大部分外需要社会居民来分担。从改革开放以来的情况来看，改革成就的最大受益主体不是农民，相反本来就是基础脆弱的农村居民却成为改革风险与成本的最大承载主体；而城市居民则在享受改革成就的同时并没有相应地承担改革成本。这种状况主要通过农民负担这一中介变量表现出来。从内涵上讲，农民负担大致包括：农业税、税收收费（即三提留五统筹）、剪刀差负担、劳动力流动成本、经营权缺损费、合法集资六大部分L24J.撇开农民负担的合理性，单从城乡居民之间的税负比较中就可以看出城乡居民的严重不平等。按照现行税制，城市居民个人所得税起征点为月税收800元，年收入9600以内不纳税，2000年农民人均收入为2253元，2001年农民人均收入为2366元，距起征点甚远，可以说95%以上的农民不应当纳税。即使把农民与城镇个体工商户进行平等纳税比较，工商户年应交税所得不超过5000元，适用于5%的税率，农民也至多适用5%的税率，但农业税的实际税率大都保持在10%左右的水平上。这样不仅使城市居民与农村居民的改革成本负担出现严重失衡，更为严重的是导致农村居民生活状况改善的相对迟缓，从而为“三农”问题的化解设置了更大的障碍。

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