周作翰 张英洪：促进农民自由而全面发展的战略思考

　　给农民以国民待遇，就是要给农民平等的受教育权、就业权和社会保障权。义务教育的主要责任在政府，尤其是中央和省级政府。可我国农村义务教育却成了农民的义务。这对农民来说是极不公平的，对国家对民族来说也是极其有害的。因为广大农民子女上不起学，这不但剥夺了他们的受教育权，也势必影响整个民族素质的提高。义务教育是政府的一项重要公共职责，必须由政府尤其是中央和省市政府承担起来，同时应当普遍实行免费教育。在就业问题上，必须打破农民在农村就业、市民在城市就业的思想观念和政策制度。现在农民进城打工，却享受不到市民的身份和产业工人的地位，这是长期以来僵化的思想观念和僵化的体制造成的。其实，农民不仅可以到城市打工成为正式的工人，而且有权平等地进入党政机关、事业单位和国有企业谋取正式的工作职业。长期以来在录用国家公务员和企事业单位录用正式工作人员时事先设置要具备“城镇户口”这样一个准入条件，这对农民来说是不公正的，同时也是违宪的。在社会保障上，我国50多年来社会保障仅仅覆盖城镇居民，这种状况也必须加以改变。1990年代以来，城镇下岗职工的社会保障也成了问题。如果农民和下岗职工没有社会保障，那么这种社会保障就只能是一种少数人的特权制度。以“国家财力不够”为由搞少数人特权式的社会保障在现代社会是站不住脚的。其实，国际人权公约对每个人的受教育权、工作权和社会保障权都有明确的规定和要求。比如，我国政府1997年签署并已经全国人大常委会批准生效的《经济、社会和文化权利国际公约》明确规定：“人人有受教育的权利”，“初等教育应属义务性质并一律免费”，各种形式的中等教育和高等教育“特别要逐渐做到免费”。我们原以为义务教育应当免费，想当然地认为高等教育不属义务教育可以“高收费”，看了国际人权公约后才知道国际上对高等教育也是要求做到免费的。该国际公约还规定“人人有工作权”，“人人有权享受社会保障”等等。十届人大二次会议通过修正后的宪法明确增加了“国家建立和完善与经济发展水平相适应的社会保障制度”的条文，这又是一个历史性的重大贡献。

　　二是重构基层政权，保障农民的基本权利和自由。如果国家在宏观政策制度层面解放了农民，使农民获得了平等的国民待遇，这就构建了农民自由而全面发展的大环境。与此相适应，直接与农民打交道的县乡基层政权也必须进行新的构建，以营造有利于促进农民自由而全面发展的小环境(这种大小环境的构建没有先后之分)。政府行为要“有所为有所不为”，政府行政可分为“积极行政”和“消极行政”。我在这里从政府的“有所不为”和“消极行政”入手，探讨基层政府主要是乡镇的重构问题，因为村级实行了村民自治，目标已经十分明确，而且村民自治的主要障碍来自于乡镇的干预。县级政权历史悠久，自秦设郡县制以来2000多年基本保持稳定不变。只有乡镇设置变化极大，学术理论界的争论也大。在当前的三农问题中，乡镇的各种问题也特别集中，它迫使人们去深入思考。

　　在当前，乡镇事实上成为干群矛盾的焦点，这其中的一个重要原因在于乡镇政权的“积极行政”相当突出，比如发展集体经济、调整农业结构、兴建政绩工程等等，这种“以权谋公”式的“积极行政”，在当前十分盛行，它严重干预了农民的生产生活，侵害了农民的基本权利和自由。农民作为公民应当享有的基本权利和自由，比如言论自由权、人身自由权、财产权以及生命权等，政府不去干预，农民自然会享有。农民的这种“消极自由”只有遭到政府干预时才会遭受损害。按照200多年前《独立宣言》的说法，政府存在的目的就是“保障公民的生命权、自由权和财产权”。当前乡镇政府在很大程度上背离了这一目的。为什么乡镇政府热衷于充当发展经济的主角、乐于兴建劳民伤财的“政绩工程”?这与现行的体制安排和政绩观有密切关系。从历史眼光、世界眼光和发展眼光来看，我们都主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治。

　　对于基层的党员干部来说，可能大多数人听到撤销乡镇政府，第一个反应恐怕就是“谁去管理农民”?这暴露了我们时时想管住农民、控制农民和当官为民作主的传统心态。您怎么老是想到要去管理农民?为什么就没想到去服务农民?事实上，政府要去管理的不是人而是管理公共事物，要服务的对象才是人。我们要相信农民具有自治的能力。从历史上看，自秦以来“皇权不下县”，县以下实行自治。从世界上来看，各国一般也只设置中央、州、县三级政府，而我国从中央到乡镇却设有五级政府。在现实中，我国的乡镇政府实质上是“虚设”的，还不是一级“完全政府”。农业税收的取消，对乡镇政府来说无异于釜底抽薪。乡镇政府何去何从，现在已经从一个探讨性的理论问题变成为一个紧迫性的现实问题。

　　中国是一个幅员辽阔的人口大国，各地的情况千差万别，乡镇体制改革总的要求是尊重农民的自主权，相信农民的自治能力，通过重构基层政权，使官权退，民权进，让民休养生息，变现在的掠夺型体制为服务型体制。

　　三是转变政府职能，服务和扶持农民。上面我们说了农民的“消极自由”和政府的“消极行政”，就是说政府不要“越位”，不要去做不该做的事，要“有所不为”。但在现代社会，分工越来越细，人们对政府的要求也越来越高，政府的职能也呈不断扩大之势。对农民来说，一方面希望政府不要干预他们的生活，另一方面又需要政府提供必要的公共服务和保障。这是所谓农民的“积极自由”，与此相适应，政府也应当“积极行政”，要把政府“缺位”的事补上去，要“有所为”。在市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。在这里，我想突出强调两点：一是公共服务，二是扶持农业、补贴农民。

　　我们先说公共服务，就是政府要为农民提供公共产品和服务，包括公共设施建设，为农民提供社会就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，要为农民的公共生活和农民参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，(点击此处阅读下一页)

　　建设一个服务型的政府。对照这些要求，我们的县乡镇政府为农民提供了多少公共服务?我们习惯说税收“取之于民，用之于民”，而我们县乡镇两级从农民手中收取税费后又把多少钱用在农民身上?一个普遍的现象是县乡镇财政都成了“吃饭财政”，甚至连发工资都没有保障，哪里还能“用之于民”呢?“我统治你，你就应该交税供养我”，这是几千年来中国传统政府的强权逻辑。在现代文明社会，不向民众提供公共服务，政府就没有征税的合法性。农民需要的公共服务很多，但当前农民迫切需要的公共服务是“教育、医疗保险和就业”。现在农民有三怕：一怕上学，二怕生病，三怕乡镇干部来收费。我国高昂收费式的义务教育实在是有损义务教育的名声。从失学儿童到交不起学费的大学生，这难道只是一家一户的悲剧吗?在现行的卫生医疗体制下，出现了一个很奇特的现象：对病人来说，不是病治不好；对医院来说，不是没有药治疗，仅仅是因为病人支付不起昂贵的医疗费，医院就要对病人停止治疗。这种对生命的漠视令人十分震惊!据世界卫生组织公布的2000年全球医疗卫生服务报告，在191个国家和地区医疗卫生资源分配公正指数中，中国排名第188位，是全世界最不公平的少数几个国家之一。对于就业，世界各国都将全体国民考虑在内，而我国建国以来只考虑城镇居民的就业，把广大农民排除在就业视野之外。我国的失业率只统计城镇的失业人口，不包括农村失业人口，比如2003年城镇失业率是4.3%。如果把全国失业农民统计在内，这个比率是多少?就业是民生之本，把广大农民纳入就业体系，既是对几十年来人们思想观念的一种巨大冲击，也是对各级政府执政能力和领导水平的严重考验。

　　再说扶持农业、补贴农民，这既是一种奢望，也是一种发展趋势。我国农业在GDP构成中的份额已经降到14%以下，工业化已进入中期阶段，“挖农补工”的历史任务早已完成。按照国际惯例，人均GDP超过800美元就应该进入“以工补农”阶段，而2003年我国人均GDP已达1090美元。实行“以工补农”，既是对几十年来农业支持工业的历史性回报，也是整个国民经济和社会持续协调发展的内在需要。现在中央提出统筹城乡发展，这是非常及时和正确的，关键是要落到实处。另一方面，农业既是基础产业，也是弱势产业，要承担自然风险和市场风险，加快农业农村发展仅靠市场调节是不行的，国家必须加强扶持和保护，这是世界各国普遍的做法。国际上一个通行的做法就是对种粮农民实行直接补贴。比如在美国，每个农户每年平均得到政府的农业补贴是12500美元。我国已加入WTO，根据WTO的黄箱政策，我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5%，按照2001年农业总产值26180亿元测算，补贴总额可达2225亿元，平均每个农民可得到171元的补贴收入，但我国目前还没有做到。令人欣慰的是，今年中央一号文件已经明确提出为保护种粮农民利益要“建立对农民的直接补贴制度”。另外，面对市场经济造成“贫者越贫，富者越富”的“马太效应”，防止社会过度的两极分化，政府尤其要在国民收入的第二次分配中突出公平优先的原则，向低收入阶层实行适当的政策倾斜，这是现代国家宏观调控的重要内容。

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