陆学艺：中国三农问题的由来和发展前景

　　1983年撤消人民公社，政社分开，公社改为乡镇人民政府，生产大队改为村民委员会，生产小队改为村民小组。20年来，乡镇和村都有合并或变动的，2001年全国有乡镇40161个，村民委员会709257个，村民小组或自然村365万多个。农户口24432.2万个，有农民(农业户籍)90398万人。行政机构的基本框架还是人民公社时期留下来的。

　　现在应该研究的问题是，这个农村基层政权的架构，适合不适合已经改变成了一家一户小农生产的格局，也就是说这个上层建筑同经济基础是否适应，以及同将来农业现代化生产是否适应。

　　农村实行家庭承包责任制之后，曾有过一段平静的阶段，干部和群众互相相安无事，“土地到了户，何必要干部”。

　　1984年大丰收以后，农村出现了卖粮难。1985年粮食由统购统销改为合同定购。当年粮食减产，市场粮价涨了，比合同定购的定价高出不少，于是就有要基层干部催农民交粮的任务。乡村两级干部的任务量又加重了，权力也就大了。

　　80年代中期以后，随着城乡经济建设的发展，农村的各项建设各项事业发展起来，例如修路，水利建设，义务教育，扫除文盲，绿化村镇建设等等，各种任务一项项布置下来，干部们又忙碌起来。

　　在东部沿海和大中城市郊区，乡镇企业兴起了，那时多半是乡办村办的集体经济。随着乡镇企业的发展，乡、村两级有可观的经济收入，乡镇领导干部有了经济作后盾，可以自主增加乡镇政府的办事人员，于是经济委员会，工交办公室，交通管理站，电站等等，自设的机构陆续增加，由原来的乡镇助理，如计生、民政、文教、林业、土地管理等助理升格为七所八站，乡镇不脱产干部大大增加，致使有的乡镇由30多个干部膨胀到上百人，一百多人，几百人。80年代后期，在有些发达地区的乡镇建的办公大楼有8层的，也有十几层的办公楼。

　　这些乡镇机构，在发达的乡镇办了，就逐渐传播到中西部地区，这些地区经济并没有发达起来，但七所八站也建起来了，乡镇干部成倍，几倍地增加，这些地方的乡镇并没有经济来源，上级对编制外的人员，没有财政拨款。于是就只好向农民摊派，农民的负担就一年一年加重。

　　到1992年，各地关于农民负担沉重，干群矛盾紧张，冲突不断的状况反映到中央。1992年冬，刚开完十四大，江泽民同志就亲自到湖北召开干部会议研究解决农民负担重，农村社会不稳定的问题。随后有一批农村增收减员的政策出台。解决了一部分这方面的问题。

　　1993年，国家实行宏观经济调整，实行财政、税收外汇外贸等方面的重大改革。以提高财税收入在GDP 中的比重，提高中央级财政在中央和地方财政总收入中的比重。实践证明，这项改革是必要和正确的。从此使国家财政收入大量增加，中央级财级收入大量增加，这对加强中央的宏观调控能力，保证经济健康发展，抵御后来的亚洲金融风暴起到了积极作用。

　　这项改革的问题是，虽然解决了中央和省级财政的划分问题，但并没有完全解决好省级同地级，地级同县(市)级，县同乡镇的财政和事权的划分问题。总的情况是凡是，好的稳定的财源、税源都向上收了，而困难和包袱都放到下面去了。

　　乡镇是最基层的政权，国税所、地税所设立了，财政所也设立了，但中西部地区的乡镇多数没有什么二、三产业的税源，几百人的工资要发的，哪里来？一是向农民摊派，二是借债，农民负担又加重了。这个问题已经七年了，现在仍有相当多的乡镇不能按时足额发工资，多数乡镇背着沉重的债务。

　　现在农村的问题主要有以下几个：

　　1.机构庞大。大量的半脱产、不脱产人员，中央1998年开始的机构改革，这两年贯到乡里了，一再申明要精减这些人(一个乡镇正式编制平均只有30人左右，实际平均在100人以上)(不包括乡村教师)，超编在300万人以上。要裁减这些人很困难，一是现在各级布置下去的如此多的工作，客观上汉有完全减掉。再减，首先要减事，减任务，而这些人在乡镇工作，也是种谋生的手段，是就业，减掉这些人，这几百万人的就业也是问题。

　　2.镇债务沉重。据1998年农业部等6部委调查，中西部的乡镇平均负债是400万元，村级负债是20万元。财政部财政所的统计是乡村两级2000年的债务是3200亿元，有学者估算，现在实际已超过5000亿元以上。

　　现在的财政体制不改。不仅老债还不掉，实际也无财政保证乡镇的正常运转。因为乡镇干部要自己去收钱给自己发工资。现在许多乡镇长、书记在借债、还债，躲债中过日子，他们是风箱中的老鼠，两头受气。

　　有一部分乡镇，收不到钱，无力运转，只好放假自谋生路，实际是瘫痪了。国务院发展中心有几个干部到宁夏一个偏僻乡镇去调查，去了三次，乡政府大门锁着，第四次去还是锁着。门外不远有个老汉在放羊，上前询问，乡干部到哪去了。老汉说好久不见他们了。后来又补了一句：“看样子共产党好像要撤了。”

　　3.农村干群关系紧张，农村社会矛盾冲突严重，群体事件时有发生。

　　前面说过，在发达地区，不少乡村干部，为了搞政绩，以地生财，率先实现现代化，搞开发区，工业园区，滥占乱占农民的耕地，有些地方为了成片开发，不惜拆农民的老屋，挖农民的祖坟，由此引起了严重的社会矛盾，正在酝酿着更大的矛盾，有人说这几千万失地无地农民，是一颗不定时的经济炸弹！

　　在中西部地区，乡镇财政拮据，债务沉重，只好向农民摊派，政府搞了费改税改革，农民减了负担，中央财政300亿投入是不够的，不少地方不久就出现反弹。

　　农村干群关系紧张，冲突屡有发生，现在民告官的案件日渐增多。2000年农民上访上告的总数第一次超过了城镇。国土资源部上半年群众反映征地纠纷，占上访总量的73%，其中40%的上访人是诉说征地纠纷问题，其中87%是反映补偿不足，安置不当的问题。国家信访局2002年受理土地征用的初信初访共4116件，都是农民反映失地失业的问题。其中浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%.农业部的来信来访中2001、2002两年有关土地征用和流转问题的都在50%以上。

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