华生：老三农问题的终结与新三农问题的挑战

　　简略回顾中国农村变革的历史演变，容易看出，中国前30年的农村改革实际上集中解决了困扰着中国传统农村、农业社会和农民几千年来的两个基本问题，第一就是耕者有其田。这是通过全国范围内均分土地的家庭承包即土地使用和收益权的公平分配和长久不变做到的。这在一定意义上仅仅是对建国之初土地改革的回归。不过人们也不能不承认，所谓“统分结合”的承包制保留的集体所有的外壳在客观上阻滞了分地后农村随贫富分化而产生土地兼并，保证了农地的长期平均占用。这里应当指出，有人一味强调中国历史上的土地兼并更多地源于豪强势力而不是土地私有的自由转让，恐怕也是多少过于书生气的议论。因为私有小农经济与豪强兼并从来是一个形影不离的伴生物，就象下面要提及的农业社会中皇粮国税与贪官污吏不可分离一样。当年共产党人的“打土豪，分田地”之所以有那么大的号召力，正好揭示了土地兼并、耕者无田是中国传统农业社会的痼疾。因此，当中国农民还占人口多数的时候，对耕者有其田的意义恐怕无论如何都不能低估。

　　第二是解决了农民的税费负担。由于农业社会国家税赋必须来自农民，而征收税赋和维持政府统治又必须依赖一个自上而下的庞大官僚集团阶层。这样，无论历史上一些所谓开国明君采取的轻徭薄赋、休养生息的政策，还是王朝积弊很深时若干锐意改革的名臣（如王安石变法和张居正“一条鞭法”），推出强本固邦的变法，但结果总是收效有限，最终农民的负担还是只增不减。这就是明清思想家黄宗羲称之的“积累莫返之害”。中国在2006年以农业税和其它所有向农民收取税费的取消，最后终结了“黄宗羲定律”。这是中国从传统社会转变为现代社会的重要经济标志。当然值得指出的是，我们今天能够最后终结这个历史定律，主要靠的还是国家工业化和城市化的发展，使国家财政可以不再依赖农业和农民来提供税费来源，一刀切的砍掉农民所有的税费租负担。否则，就象我们在1990年代中看到，中央政府在给农民减负的努力中农民负担仍然不断变相甚至恶性增加一样，黄宗羲定律在传统农业社会的框架内本来确实是无解的。

　　应当看到，土地均分、零租金的长久承包权即永佃权，以及农民全部税费的免除，这种无税赋的耕者有其田，已经是中国传统小农社会所能企望的最高理想。这种小农的乌托邦梦想在今天成为现实，标志着中国传统农业社会农民问题的基本解决。现在人们谈论的三农和土地问题，其实都已不是传统小农社会的农民问题，而是从传统农业社会向现代工业和城市化社会转型中的新问题。没有区分这一点，自觉不自觉地把农业社会的现代化转型与传统农业社会的农民问题以及已经终结的黄宗羲定律混为一谈，这是我们在中国农村土地和三农问题上经常绕圈子的重要原因。

　　当前农村在现代化转型中的新三农问题

　　综合起来说，当前人们在中国农村土地和三农问题上的讨论和争论几乎全都不是老三农问题，而是由工业化和城市化引发的新三农问题，主要围绕以下三个焦点。

　　1、关于农用地的流转和规模经营问题

　　农用地的流转初看起来似乎是个传统农业社会的问题，其实则不然。传统农业社会只有经济和超经济的土地兼并，并没有经济意义上的普遍土地流转。因为对传统农民来说，除非被逼无奈，没有人会愿意放弃土地。失去土地，只不过是从自耕农变为佃农或雇工，是在更苛刻的条件下仍然以土地为生。我国农村土地承包后土地流转的必要性，一是源于工业化大环境中农业科学技术和装备条件的进步，以及城镇和非农人口的持续扩大，在农业和养殖业中产生了规模经济和专业化生产的条件和需求。二是同样由于工业化、城市化的发展，(点击此处阅读下一页)

　　大量农村和农业劳动力转移到城镇和非农产业就业，谋求更高的收入和生活水平，为承包土地闲置、流转和规模经营提供了空间和可能。因此，至少从1990年代起，农地的流转其实是转租就开始普遍发展。2002年的“农村土地承包法”，只是最后在法律上给予了确认和保障。随着农民土地承包权长久不变的法律化，现在还正在日益增多的地区，给农户土地的承包使用确权，发放土地的承包使用权证，并建立规范的农用地流转市场。从这个角度看，中国农民已经和正在拥有承包农用地的占有、使用、收益和转让即处置的完整权力。

　　那么，农民毕竟还不可能在法律上拥有承包土地的所有权，这是不是一种严重的缺憾和障碍呢？其实，拥有长久不变的农用地占有、使用、收益和转让处置权的承包权在经济效率上和私人产权已经等价。农村的土地在法律上归集体所有，正如中国城市的土地在法律上归国家所有，所有单位和个人家庭也只拥有既定用途下的占有、使用、收益和转让处置权一样，并不妨碍产权定义的完整性和市场交易定价的有效运行。正如我们在西方社会也见到，有的国家也实行土地名义上或法律上的国家所有，但土地的实际产权由私人占有和交易，包括拥有土地完全产权即freehold 的房屋与建在租来土地即leasehold 的房屋都在市场上自由定价交易一样。所以，在不改变用途的农用地问题上，学术界的观点与政策、法律的距离已经很小。有人还在谈这个话题，其意已不在农用地的本身，而在土地非农用的权利归属。

　　从产权定义的完整性而言，现在唯一还没有放开的是农用承包地以及农民宅基地的抵押权，但这里的利弊得失并没有简单结论。给农地和宅基地以抵押权，从利的方面来说可以增加农民的资金实力和经营规模，弊的方面则是凡抵押就有风险，在经营因主客观条件失利时，农民就可能出现非自愿失地，从而被迫交出或离开土地。在农民向城镇的自由迁移还面临巨大的制度门槛和福利歧视时，农民承包地和宅基地的抵押慎重从事，就如在农地流转中目前还限制农民将土地承包权一次性永远卖出一样，究竟是一个缺陷或障碍，还是农村向现代社会转型中一个次优的过渡安排，显然是个仁者见仁、智者见智的问题。

　　现在农地使用中唯一意义较大的争论是究竟要保护家庭经营还是鼓励资本下乡、公司化经营的问题。虽然在农村养殖业和若干经济作物的经营中，公司化经营显示了优势，但在主要农产品的种植中，公司化运作的成效并未得到任何证明。从人均可耕地与我国相近的日本、韩国情况看，随着农村人口向城市的逐步迁移，农民的小规模家庭农场以及在此基础上的农协组织将是农业的主要生产经营模式。因此很显然，在大多数农民还没有从农村移居出去之前，任何外力推动的公司化都是有害无益的。随着农村人口减少、农民种植耕地的规模扩大，家庭小农场会逐步成为农业生产经营的主流。到那时候，现在定义模糊的农地多层集体所有，不用被废除，就会自然消亡。因此，我们不需要什么激进的口号去吸引眼球，农地的农户即私人占有已经越来越是农村改革的现实和不可逆转的方向。

　　2、关于农村土地的非农使用

　　这是工业化和城市化快速发展造成的直接后果。目前的政策是国家征用后才能改变土地用途，因而也是大家真正矛头所向的焦点。

　　应当指出，农用地转为非农使用，相较全部农业用地，虽然是一个很小比例，而且仅涉及到一部分主要是城镇郊区农民。但因其规模发展很快，经济利益巨大，因而可谓万众瞩目。过去农地征用，暗箱操作，对农民补偿很少，极差收益主要归相关权势者和开发商分享。现在一些工业开发区和国家重点工程在偏远乡村的征地，仍然存在这种严重伤害农民利益的情况。但在城市区域的建设开发中，由地方政府收储、土地招标拍卖的情况下，极差收益主要由地方政府、开发商与城郊被征地农民集体分享，其中有时由于乡村干部往往代表集体参与征地谈判，有人乘机中饱私囊，因而也最受诟病。

　　主张土地私有的学者认为，地权归农，级差收益归农户，土地的非农使用在符合规划的前提下由地方政府或开发商直接与农户谈判，是解决问题的最好途径，也是最公平的办法。

　　更激进的观点认为，不仅地权应当归农，农地转为非农使用的权利即用途权也应归农民所有，即农民自己有权决定其土地是农用还是非农用。这种观点看到了在经济发达的城镇郊区，农户或农民集体实际上无视政府禁令，用各种方式将农村土地转为非农建设性或商业性开发或使用。由于政府在乡村的管理能力薄弱，这种违反土地用途管制和规划管制的做法在一些经济发达地区已经得到相当普遍的发展，有的村庄甚至因此成了农村工业化、现代化的典型。

　　农村土地还有另外一个部分，就是农村集体建设用地及未利用地。现行法律和政策规定，农村集体建设用地主要为乡镇企业用地、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地和农村村民住宅用地（即宅基地）。非利用地主要指农用地和建设用地之外的土地如山坡、滩涂、荒地等等。

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