韩俊：推进“三农”理论和制度创新 开创“三农”工作新局面

　　随着我国财力的增强，需要更加自觉、更大幅度地调整国家财政支出结构，真正向“三农”倾斜。

　　首先，要健全农业补贴制度。对种粮农民实行直接补贴，是有效增加农民收入、调动农民生产积极性的重大举措，是调整国民收入分配格局的重要手段，是工业反哺农业的直接实现形式，也是我国农业补贴制度的重要创新。近年来，为了确保补贴“一竿子”插到底，让农民真正从中受益，各级政府和有关部门不断探索办法，健全制度，基本上能做到政策透明、管理规范、直补到位。目前农业直接补贴政策还存在一些不足之处，主要是：补贴标准较低，对农民种粮收益保障作用不大；有的补贴由于环节较多，出现了补贴利益被部门或者其他市场主体侵占的现象；有限的补贴资金使用分散，形成“天女散花”的局面等。目前，我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，对健全农业支持保护制度提出了新的要求。需要从增加规模、提高标准，扩大范围，完善机制等方面，进一步健全农业补贴制度。一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。例如，为了鼓励农民踏踏实实种粮食，补贴资金允许适当对种粮大户予以倾斜。为了解决无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜，都可照领“粮食直补”的问题，可以调整为只针对粮食实际种植面积进行补贴。五是拓展对农民补贴的领域。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，加快农业科技成果的转化应用。增加用于农业政策性保险保费的补贴，提高农业风险防范能力。六是强化对农业补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。

　　其次，完善农产品价格形成机制。农业是高度依赖自然资源的产业，在人多地少的国家，大幅度提高农业劳动生产率不易，从事小规模经营的农民消化生产成本上涨的能力很弱。在这种情况下，农产品价格合理上涨就成为保障农产品供给，平衡工业农业利益关系的手段，这也是工业反哺农业的重要内容。要充分发挥市场手段在农产品价格形成中的基础作用，充分发挥价格对农民增收的促进作用。综合考虑农产品市场供求、直接生产成本、人力成本以及农民从事其他产业的收益情况等因素，完善农产品最低保护价政策和国家专储收购政策，使农产品生产保持一个合理的收益率，为农民抵御市场风险提供必要的支持和保护。

　　中国经济时报：过去十年的惠农政策大都是财政政策，相比较而言，金融惠农远远不够，农村金融服务离农民的需求还相差甚远，农村金融改革严重滞后。建立现代农村金融制度的路还有多远？

　　韩俊：应当承认，过去十年农村金融改革还是有不小的进展，特别是农村信用社改革取得了明显的成效，但农村金融改革总体上还明显滞后。突出表现在：农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用还不够；农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足；农村信用社发展不平衡，法人治理结构不完善、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出；农业保险覆盖面低；新型农村金融机构数量少，农村金融市场竞争性不足；农村信用担保体系刚起步，农村信用环境不理想。

　　建立现代农村金融制度要真正破题，必须明确一点，即农村金融不同于城市金融。农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业，农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的是传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏。农业经营受自然和市场影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作存在高风险性。这些特点决定了不能把发展城市金融的办法简单移植到农村来。

　　改善农村金融服务，必须明确一个目标，即必须加快建立普惠农村金融体系。普惠金融体系 （inclusive financial system）是国外广泛使用的一个概念，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务 。我国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离。主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。当前农民面对的正规信贷约束还很大，包括：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款；二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。

　　建立符合农村特点的农村金融制度，要着重解决好以下四个问题：一是提高正规金融机构在农村的覆盖率；二是强化政策性金融的作用；三是重视发挥农村新型合作金融的作用；四是要重视微型金融的独特作用。要放宽农村金融机构准入政策，重点引导各类资本到农村新型金融机构，主要为个体工商户、小型加工运销户、各类微型企业、规模种植养殖户、乡村经纪人、贫困人口等普通民众提供微型金融服务。此外，要加快建立政策性农业保险制度和多元化农村信贷担保体系。

　　中国经济时报：在新的发展阶段，统筹城乡经济社会发展，健全促进城乡经济社会发展一体化的体制机制，加快破除城乡二元结构，是解决好“三农”问题的重大政策课题。今后一段时期，这方面的政策着力点是什么？

　　韩俊：必须按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，通过实施综合性制度创新，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。

　　首先，加快推进城乡基本公共服务的均等化。长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分隔的二元公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。提高农村公共服务水平，一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，建立农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。五是统筹城乡基础设施建设。加大对农村饮水工程建设支持力度，实施新一轮农村电网改造，加快农田水利、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。加强农村环境综合整治，改变村容村貌，改善农村的居住生活环境。

　　其次，积极推进农民工市民化。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。随着城镇化过程的加快，实现农民工向市民角色转变是大势所趋，必须改变拒农民工于城市社会之外的制度环境，加快推进农民工市民化。农民工市民化的基本目标：一是总量平稳递减。把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业，使流动人口规模逐步递减。二是流向合理有序。引导人口向适宜开发的区域集聚，鼓励资源环境承载能力较强、产业集聚和经济条件较好的城市化地区吸纳更多人口。三是服务可及均等。推进城乡基本公共服务制度衔接，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。四是社会融合顺畅。保障居民自由迁徙的基本权利，切实维护农业转移人口承包地、宅基地等合法权益，加快消除流动人口与户籍人口的身份差异以及附着的不平等待遇，促进农民工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会。

　　中国经济时报：伴随着工业化、城镇化的快速推进，农村人口社会流动性显著增强，农村社会结构进入加快转型新阶段，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。在此背景下，如何健全农村民主管理制度？

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