陈文胜：改革开放以来中央一号文件的回顾与展望

　　农业产业的特殊性在于是以自然界的生物作为劳动对象，且是利用生物有机体的生命活动进行生产的，这就决定了劳动对象、生产方式与工业的根本区别，决定了农业发展不仅要遵循经济规律，还有遵循自然规律。马克思指出，农业作为“经济的再生产过程，不管它的特殊的社会性质如何，在这个部门（农业）内，总是同一个自然的再生产过程交织在一起”。“……在所有生产部门中都有再生产；但是，这种同生产联系的再生产只有农业中才是同自然的再生产是一致的”。由于农业与工业相比具有着自然再生产的独特性，导致农业发展与工业发展存在着一系列不同的变化。在工业的生产过程和劳动过程的集体化生产和专业化分工可以极大地提高劳动生产率，而农业的生产过程和劳动过程，有些环节可以进行集体化生产和专业化分工，而有些环节如自然的再生产就根本不能。历史上曾经的集体化实践，就是忽视了农业发展这种的独特性，简单地按照工业的集体化劳动来发展农业，带来了今天仍然需要不断反思的深刻教训。

　　破解小农经济条件下规模经营问题的关键，就是如何提高农民的合作能力。比如社会化服务的跨区域协作，对农民的合作能力有着很高的要求。像台湾农会，就是通过提高农民的合作能力，使小农经济实现规模经营的成功案例，可以借鉴其中的经验。同时，全国各地已经在探索农村专业合作组织，可以跨区域合作，在理论上来讲，完全能够发挥台湾农会那样的作用。但现实中为什么进展不大、作用有限？主要是由于农村行政管理体制改革的严重滞后，迫切需要推进新一轮农村改革。十八届三中全会就已经明确要求，政府要向市场放权，向社会放权，向地方放权。而且提出，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。如果能够全面放活农民合作组织，就可以激发农村发展的巨大活力。怎么样加强农民合作，这是今后农村政策目标的一个大方向。

　　4.如何摆正农业保护与农民国民待遇是难点

　　农业和农民既相联系，又有区别，如果不能很好地把握这一点，就会使一些农业政策走偏。之所以进行农业保护，主要是为了在中国工业化、城镇化进程中确保农业作为国民经济基础的战略地位，确保人口大国的农产品有效供给，确保国家的粮食安全。而从事农业的农民在农业发展中居于主体定位，因此，就必然要求进行农民保护才能有效地进行农业保护。在市场经济背景下，农业发展对包括劳动力在内的资源要素配置是由市场机制决定的，农民已经由静态的身份向动态的职业演变，从事农业的，不仅包括农村居民，还有城镇居民；不仅包括劳动力，还有资本。

　　特别是在“三权分置”改革后，情况就更加复杂化，既有承包权的农民，还有经营权的农民。这就引发了一个问题，是保护承包权还是保护经营权？保护承包权本来是为了保护农民利益，但这个拥有经营权的农民不从事农业而是转让经营权收取“地租”了，在理论上来讲就是新的“地主”，而通过付出“地租”获得经营权的农民以及资本就是“佃农”，是真正从事农业经营的主体。耕者有其田应该是让经营者有其田，可现在经营者无其田变成了“佃农”，原来承包权变成一个小土地出租权。

　　农村政策至今一直在强调保护承包权，如果转让经营权的农民完全城镇化了，承包权所赋予的小土地出租权也随身进城，结果是付出“地租”获得经营权的主体作为“佃农”在高成本经营农业。还有当前农业补贴基本上附加在承包权上面。根据调查发现，内蒙古呼伦贝尔的草地补贴一户一年是30多万，不少牧民就到城里买房子坐享补贴。包括粮食补贴等基本上也是附加在承包权上，是在补贴农业经营，还是在补贴土地承包权？由此可以判断，有些农民是超国民待遇的，而农业产业是低国民待遇的。这就引发了第二个问题，谁是农民？怎么保护农业和怎么保护农民？

　　根据在河南的调研，地方政府大力推进新农村建设，把农民的房子都建好了，农民居然不肯入住，为了调动农民的积极性就免水电费。免水电费那是什么概念？城镇居民都没享受这个待遇，难道不是超国民待遇？当然这个超国民待遇与农民自身无关，根源于现在的行政干部过度依赖单一和单向的传统手段，缺乏应对多元社会的现代治理能力。不仅是出现了农民超国民待遇现象，也出现了农民低国民待遇问题。如农村公共产品和公共服务、社会保障等更多的是低于城镇水平，城乡二元体制没有给予农民平等的待遇。什么是农民国民待遇？怎么摆正农民国民待遇？要桥归桥，路归路。农民既要享受国家公民的平等权利，同时要履行公民的基本义务；既不能让超国民待遇的“喂养”方式造成农民失去自我发展能力，也不能让低国民待遇的“贱养”方式使农民失去公平竞争的机会。

　　再一个就是谁是农民？过去称之为农民的，是固定在这一个区域内从事农业劳动的群体。在很多人看来，农民这个社会阶层基本上都属于“弱势群体”。现在的农民已经发生了历史性的变迁，有土地承包权的农民，有土地经营权的农民。由此发生了很大的分化：有开名牌小车、家有豪华别墅、家产上亿的农民，有游手好闲、不事稼穑的农民，有长期在外打工、很少回乡的农民，有守望家园、长期从事农业生产的农民等等，还有很多类别，很难界定。现在不是具体的哪一个农民，就能确定只要是农民就是弱势群体吗？所以，谁是农民，什么样的农民，要具体情况具体分析，从而给今后的惠农政策带来了前所未有的挑战。

　　既然有精准扶贫，也要精准惠农，根据不同的情况予以不同的方式扶持。勤劳致富的农民得不到国家帮助，实际种田的得不到惠农政策的扶持，如果让游手好闲、不事稼穑的坐享政策的红利，就不是在社会上形成正向效应，而是逆向效应。为什么农村社会管理失序？这是一些农村政策的逆向效应所导致的结果。例如当时取消农业税，应该是从此不再收取农业税，却同时宣布那些未交农业税也取消。问题是已经收缴的却不退，未交农业税免缴，那些依法纳税的农民感觉到谁遵纪守法谁的利益就会受损，基层政府的公信力就此流失了。所以，农村政策的制订，每一个文件都要全面评估，不能解决一个问题又造成一个问题，形成解决问题到制造问题、再又来解决所引发的问题，恶化了农村的治理生态。

　　作者系湖南省社会科学院城乡一体化研究智库团队首席专家，本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言录音整理文本，发表于《农村经济》2017年第8期，原题：《中央一号文件的三农政策变迁与未来趋向》，注释与参考文献略。

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