桂华：论土地使用权转让的《宪法》秩序 ——《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）评析

　　我国城镇化还需要二三十年高速发展时间，城镇扩张还将继续进行。综合《征求意见稿》来看，未来城镇建设占地依然要通过征地来完成，城乡建设用地二元结构将继续维持。本轮《土地管理法》修订，并未突破改革开放以来我国逐步形成的土地“公有私用”制度框架和土地利益公共分配的《宪法》秩序。在此基础上推进集体经营性建设用地入市，需注意以下几个方面问题：

　　一是集体经营性建设用地入市的政策目标是解决历史遗留问题。我国真正严格执行土地管理是在1998年《土地管理法》全面修订之后。在集体土地用于非农建设开发的大门被彻底关闭之前，东部沿海部分先行工业化的地区已经进行了大规模的集体土地建设开发，其中，最为典型的是长三角地区和珠三角地区。以苏南为代表的长三角地区在20世纪八九十年代，以兴办乡镇企业的形式积极开发集体土地；珠三角地区在“三来一补”的政策下，形成县乡村组“四个轮子”一起转的集体土地开发模式，各个村庄竞相出租集体土地建设厂房或是在集体土地上兴建物业。苏州地区在20世纪90年代中后期开始转变发展模式，借鉴了新加坡土地开发模式，通过土地征收建设工业园区，土地从集体分散开发向政府集中开发转变。珠三角核心地区在1998年《土地管理法》修订之前，就已经进行了较高强度的土地开发，以深圳市为例子，2010年全市土地面积1 991?17平方公里，建设用地916?17平方公里，其中原农村集体经济组织土地390平方公里，占建设用地42%，集体合法开发土地仅为95平方公里。

　　苏南地区和珠三角地区是我国城镇化和工业化先发地区，这些先发地区在我国实施最严格土地管理之前，已经进行较高强调的土地开发，之前土地管控不严、规划控制不到位，形成与当时低端、小规模工业形态相适应的土地低、小、散、乱开发方式。21世纪以来，我国产业开始升级，城镇化建设开始提档，早期土地开发存在的低效土地利用问题凸显，这些已经开发的土地面临着二次开发问题。在此背景下，珠三角地区最先推行“腾笼换鸟”政策和“三旧”改造政策，目标是实现土地重新利用。另一方面，1998年《土地管理法》修订之后，之前集体开发的土地存在着权利不清和法律地位不明的问题，即早期开发的集体建设用地面临着“入法”问题。

　　针对以上两个方面问题，党的十七届三中全会决议提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。党的十七届三中全会决议的精神是解决历史遗留问题。入市对象是在全国广泛实施“土地征收—建园区”模式之前已经完成开发的集体建设用地，主要是乡镇企业用地。据国土资源部统计，这部分历史遗留下来的集体经营性建设用地总量约为4 200万亩。2014年中办、国办下发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中明确，“农村集体经营性建设用地是指村里农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”。按照“三块地”改革试点方案，集体经营性建设用地入市也明确限定为解决遗留问题。本轮修法是在前期试点基础上做出的，《征求意见稿》规定“集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定”，未来国务院制定集体经营性建设用地具体出让转让办法肯定要符合中央相关精神，严格限定为存量部分，避免产生新增集体经营性建设用地。

　　二是与征地制度的协调问题。集体经营性建设用地入市与征地制度改革高度相关，《征求意见稿》规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”可以征地，即通常所说的“圈内”征地。城市规划区内继续征地，有利于规划落实、基础设施配套、空间布局和利益合理分配。为了避免城市规划区范围内继续产生集体土地与国有土地互相插花问题，建议存量集体经营性建设用地应优先征收后进行二次开发，不必征收的存量集体经营性建设用地入市，以“圈外”为主。一种观点认为，国家征地限制在修建道路、公园、学校等公共用途方面，其余工业和商住等用地开发属于经营性质，应当交由集体土地入市供给土地，这类看法将公共利益与公共用途混淆，扩大了对集体经营性建设用地入市政策的解释。

　　三是集体土地入市中的利益分配问题。目前各地在试点时，限定符合两规的存量集体经营性建设用地，可以用于工业和商服开发，禁止用于房地产开发。房地产开发会产生巨大的土地增值收益，集体经营性建设用地入市要避免变成“小产权房”开发。集体经营性建设用地入市，会给集体带来土地增值收益，可通过收取调节金的办法调节国家与集体的利益关系，关键是要做到集体经营性建设用地入市收益与土地征收补偿大致平衡。如果政府收取调节金过低，集体经营性建设用地入市收益过高，会增加土地征收难度，人为制造矛盾。

五、结语

　　回顾我国改革开放以来的土地制度演变，大体可以分为两个阶段。从改革开放到1998年《土地管理法》修订是第一阶段。这一阶段土地管理制度改革的核心目标是建立土地使用权制度，以适应日渐扩大的商品经济和市场经济发展需求。这一阶段的改革成果，集中体现在1988年的《宪法》修正与《土地管理法》修正上。相关制度调整的意义，是在不改变土地所有制的情况下，解决日渐扩大的公有私营经济和私人经济发展的用地问题，形成“土地使用权依法转让”的资源配置模式。1998年之后，我国步入土地大规模建设开发阶段。这一阶段相关制度改革的核心是加强土地开发中的国家管控，包括资源管控和土地增值收益调配。这期间国家出台多个文件，严格土地执法、建立土地督查制度、实施卫片执法等，落实“最严格的耕地保护”和“最严格的节约用地”的“两个最严格”的资源管理制度等。

　　前一个阶段的土地制度改革，解决了公有土地参与市场经济的问题，后一个阶段的土地制度改革，着力解决土地资源有效利用问题。强化土地用途管制、加强落实土地利用规划、缩小集体土地开发范围、实施土地征收开发等，都体现了国家对土地利用的主导性、管控性。土地具有位置不可移动性，土地利用过程产生外部性。工业化程度越高、城镇化越是推进，土地利用的外部性越高，对土地规划和管控的需求越高。集体土地禁止入市政策在此背景下产生。相对于集体土地入市，在征地基础上建设城市和建设工业园区，更能实现土地的高效利用。以珠三角地区为代表的先行工业化地区的集体土地入市所带来的土地低效利用问题，应当成为当下土地制度改革的教训而非经验。

　　当前修订《土地管理法》必须秉承1998年《土地管理法》严控集体土地入市的精神，集体经营性建设用地入市限定为解决遗留问题。鼓吹放开“农地农房”入市，扩大对集体经营性建设用地入市政策的解释，要求退回到1998年《土地管理法》修订之前，这类主张是在开历史的倒车。土地制度改革不能开倒车。

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