秦小建 赵谦：城乡土地增减挂钩政策的现实困境及可能出路

　　在工商业发展的导引下，具体的城市化过程应是一个内在的村民变市民的身份认同转变与外在的制度安排更替的互动过程。增减挂钩政策关于城市化推进路径的设想如果缺乏上述两个方面的配套改革，必将步入形式化、表面化的泥沼。就前者而言，传统生活方式的突然改变、城市生活的焦躁、陌生将使农民无所适从，归属感消却，身份认同陷入进退两难。笔者在调查中看到的小区里养鸡养鸭、稻草扎堆、垃圾到处扔、农具靠墙放、老年农民负手彷徨的场景，无不映应着社会学家早就预言的城市化背后的社会心理危机。就后者而言，在户籍改革迟滞不前、社会保障制度体系捉襟见肘的现状下，农民进城，虽可形成制度改革的动力，但由于当下社会发展实际决定的制度改革的渐进性，在很长一段时间内，进城农民将被置于国家关怀的“真空”之中，城市化对于他们而言，只能说是一个“美丽的谎言”。

　　这里还有一个问题值得重视，与以往通过农民工进城打工为主要形式的城市化策略不同，通过拆村并居的城市化是一种不可逆转的城市化。在经济形势不好的情况下，城市打工农民如果在城市无法继续生存，尚还可回乡务农。而在这一城市化策略下，先拆村，再招商引资、规模经营土地，则存在较大的市场风险。一旦招商引资环节出现问题，再或者说招商引资后经营效益无法达到预期，不仅政府前期垫付的巨额财政打了水漂，更使原本已无法享受土地保障的农民失去最后的希望，进退两难。

　　其实，在当代城市陷入交通拥挤、环境污染等现实难题时，人们城市生活压力明显上升，我们可以反问自己，城市生活一定比农村生活好吗？城市化一定意味着乡村消逝、乡村纳入城市吗？城市发展到一定程度后，出现的“逆城市化”潮流值得我们反思。总而言之，城市化的前提是城市化能够给农民带来收益的增高及生活质量的改善，及就业机会的提升，如果这些预期没有达到，那么这种城市化只是一种“空洞”的城市化。

　　四、土地高度规模化的经营困境

　　家庭联产承包责任制揭开了中国改革的帷幕，并在改革之初极大地激发了经济的发展。随着市场经济的发展壮大，以其为基础的小农经济被越来越多的人认为已不适合中国经济发展的要求，规模化经营才是未来出路。诚然，规模化经营可以节省劳动力成本，促进资源要素的集中，凝聚市场竞争力，提高劳动生产率和土地产出率，毫无疑问是未来中国农业发展的必然路径。而拆村并居运动，则快速推动了农村土地的规模经营，有效地改变了小农经营的低效率局面。

然而，土地规模经营并不等同于农业规模经营。农业生产经济学从微观经济研究出发，(点击此处阅读下一页)把农业资源称作“农业生产资源”，认为一切农产品都是由各种生产资源藕合而成的，并把资源分为土地、劳动、资本和管理。[4]农业规模经营是在土地、劳动力、资本、管理四大要素的合理配置基础上，所实现的经济效益和社会效益的最佳结合。农业规模效益的获得其实是上述四大要素经由合理配置所生成的化学反应，正如诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨所指出的：“在改造传统农业中至关重要的投资类型并不取决于大农场的建立……规模的变化并不是这种现代化过程中产生的经济增长的源泉……关键问题不是规模问题，而是要素的均衡性问题。”[5](P54)作为一个要素均衡的系统问题，土地的集中只是农业规模经营评判要素体系中的有机组成，诸如农业技术进步、农地制度安排、农业合作程度、农业市场等方面也是作为决定性因素存在的。甚至“在很多情况下，分工、专业化、组织化、市场化等制度的确立，还有不同方式的技术进步所带来的农业生产效率的持续增长，可能与土地经营规模根本无关……这些都不仅仅是一定资源禀赋条件的作用下，还是一定的国家政策与制度作用下的产物。”[6]此点深刻说明了我国农业规模经营所陷入的一个误区。

　　农业规模经营的要素均衡理论运用到中国实际，可以通过以下两个方面得到诠释：第一，大量资本注入的土地规模经营，固然会增加产出，但这也仅是生产环节的提升，需要消费环节的配合才能获得实在的收益，否则只会陷入“增产不增收”的怪圈。而在消费环节一方面存在农业跟风与市场饱和的问题，成都模式经济作物种植第一年增收而在第二年、第三年收益不佳的情况就说明了此点[7](P266)，另一方面由于制度安排可能会导致收益无法真正落实到农民手中，有违以农业规模经营促进农民增收的初衷；第二，项目区建设和土地规模化经营导致对劳动力需求锐减，从长远来看，虽是大势所趋，但在非农转移渠道不通畅、农民社会保障不健全的情形下，若不考虑社会承受力及大量失业所带来的负面影响，这种规模经营尚存有一定风险。

　　应该承认，在人多地少、人地矛盾突出的中国，小农经济在具有一定的合理性和适应性。适度的农业规模化和稳妥的农业合作化才是中国农业发展可能的出路。然而，操之过急的土地集中，只能导致资源配置结构的歪斜，从而引发深层次的社会问题。总而言之，增减挂钩政策所设想的通过农村土地规模经营实现农民、农业的双赢，不合当下农村劳动力规模大的现实。

　　五、农村、农民权益的保障困境

　　增减挂钩政策的实施，使得农村、农民、城市之间的利益关系发生重大变化，一方面是农民失去了宅基地和自留地，其土地承包经营权亦发生了流转；另一方面，城市获得了城市建设用地指标，并获得了城乡土地之间的极差收益，极大缓解了国家用地限制所引发的GDP发展难题。而对于国家而言，耕地数量未变甚至有所增加，耕地实现了一定程度的规模化，农村城镇化的进程加快。可以发现，这一政策虽符合国家整体发展战略，但在一定程度上却又是以农村、农民的牺牲为发展的助推力的。基于此，农村、农民与城市之间的利益平衡成为政策合法性、正当性考量的主要标准，也成为政策制定和实施中的核心问题。增减挂钩政策本身也构建了一套包括实体与程序在内的利益平衡机制，以期达到新的平衡。

　　然而，在政策实际运行的过程中，由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制，出现了诸多损害农民权益的行为。在征地补偿、拆迁补偿、新居建造等具体程序中，还大量存有不公开、不公平的现象。由于集体产权不清晰，导致集体组织僭越村民意志，村民无法获得实在的收益。同时，农民“上楼”后，一方面失去农业的收入渠道，另一方面生活成本增加，并且其发展权保障严重不足。土地是农民最重要的生活保障，失去土地后仅剩下一个空壳的农民身份，在当下城乡二元结构下，无疑使其成为了社会保障辐射范围的“真空区域”。加之配套体制改革没有及时跟进，导致农民陷入半城半乡的尴尬境地。

　　另外，城乡土地极差收益分配的失衡也构成了农村、农民权益保障困境的一个主要体现。城乡土地极差收益构成了土地财政的主要来源。土地财政属于地方政府预算外的收入，它对应的是城乡土地之间的价格“剪刀差”。“土地财政”不是一个孤立的财政现象，它折射出在高速城市化、工业化进程中土地巨大的增值收益如何在各级政府、政府的各部门、房地产开发商、农民、城镇购房者之间分配，各方如何博弈以及由此衍生的种种经济社会问题。[8]从本质上讲，土地财政是一种依托土地垄断性权力的变相寻租。在当下的财政制度与土地制度框架下，土地财政有其合理价值，但土地财政的分配，并未被纳入法治轨道。

　　衡量一项举措是否成功，不仅要看改革收益要大于其所付出的成本，而且改革收益是否得到合理分配，也是重要标准。关于城乡土地极差收益的分配，政策第十七条规定：“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”遗憾的是，该条仅规定了收益分配顺序，并未就收益的城乡分配比例做出规定，也没有就该比例的最低限度做出规定。由此，掌握了收益分配权的地方政府失去了硬性的约束。其实，要求将收益全部返还农村和农民并不现实，也不科学，毕竟土地价值的增长与城市经济发展有密切的关系。因此，有必要寻找到城乡土地收益的分配平衡点。遗憾的是，这个点至今没有找到，相对于地方政府的收益，农民权益还处于失衡状态。

　　六、可能的出路：价值重塑与制度消解

　　三十年的农村改革中，一个最显著的情景是，三农问题一直处于“问题循环”之中，改革举措虽层出不穷，但旧的问题刚解决，新的问题旋即而至。在由增减挂钩政策所引发的这场拆村并居浪潮背后，却是传统农业文明消无、农民身份转变及生活生产方式变化所带来的制度诉求和文化心理骤变等诸多新难题的出现。出现这种状况，是由三农问题的系统性与价值多元性决定的。

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