任中平：新时代农村基层治理亟需加强基层民主建设

　　第三，我们既有的基层治理体系、治理方式和治理能力无法适应新形势的需要，因而迫切需要进行改革和创新。面对日益增加的基层社会矛盾冲突以及基层社会自治组织无法有效运行而陷入治理困境的复杂局面，我们的许多基层干部在基层治理实践中往往感到力不从心，束手无策，这充分表明我们既有的基层治理体系、治理方式和治理能力已经无法适应新形势发展的需要而迫切需要进行改革和创新。

　　面对诸如此类日渐增多的基层社会矛盾，如何才能有效化解，便成为当前我国基层社会治理的迫切要求。正是在这样的社会背景之下，为了破解基层治理难题，于是有的地方率先开展基层协商民主的实践探索，在不断进行实践创新的过程中，逐渐形成了一些具有代表性的典型经验，例如浙江温岭的“民主恳谈会”，四川彭州的“社会协商对话会”，吉林安图的“民意裁决团”，云南盐津的“参与式预算”，浙江、广东、安徽、海南等地的乡贤参事会等。正是通过这种丰富多彩的基层民主协商实践，创造了平等对话与沟通交流的平台，对不同利益主体间的利益关系进行协调和整合，引导其参与到公共事务的管理和讨论中，理性地表达自己的意见与建议，最终达成理解和共识，从而化解了基层社会的复杂矛盾和纠纷，并且取得了良好的实际效果，丰富了社会主义协商民主的理论和实践。[②]

应当看到，近几年来基层协商民主实践之所以能够在各地迅速兴起并得到蓬勃发展，其主要原因在于：首先，我国基层民主实践在经过多年的蓬勃发展之后，在新的社会背景之下，其侧重点迫切需要进行战略性转换，即从民主选举转向民主治理，也就是需要大力推进基层协商民主实践。自1987年《村民委员会组织法》（试行）颁布以来，我国广大农村陆续开始推行村民自治制度，民主选举逐渐在各地蓬勃兴起并得到了很大发展。但由于在过去相当长一段时期里，民主选举单兵突进,而民主治理跟进缓慢,(点击此处阅读下一页)这种重选举而轻治理的基层民主实践使“四个民主”之间的关系失衡，从而导致了选举与治理之间的绩效脱节,影响和制约了基层民主建设的发展进程。因而，大力推进基层协商民主，实现基层民主发展路径的战略性转换，就成为当下紧迫的现实需要。也就是说，只有在民主决策、民主管理和民主监督这些后续环节上把基层民主真正做实，才能使基层社会的自治能力逐步成长起来，为更高水平的基层民主制度创造社会条件。其次，通过开展基层协商民主实践，搭建基层协商对话平台，能进一步满足基层群众和各利益群体就社会决策、社会管理以及事关广大群众切实利益问题与党委政府对话协商的强烈期盼与要求，增进社会共识，从而形成群策群力、共建共治、依法治理的局面。以基层协商对话平台为载体，组织各利益主体真诚平等地开展协商对话，能将“明显增多”的社会矛盾有效地化解在基层。基层协商民主是当前基层社会各种利益矛盾日渐增多、利益分化日益多元的情况下，能够有效地将利益冲突矛盾化解在基层，从而较好地解决社会治理重心下沉的问题。最后，通过开展基层社会的协商对话，还可以搭建起基层党委政府与各级组织联系服务群众的平台，构建长效机制，收集民意、汇聚民智、化解民怨、凝聚民心，实现联系服务群众的常态化。改革这么多年虽然取得了很多成就，但积累的矛盾也多，积累的社会情绪也多。建立一个规范的平台和渠道，有一些对话和沟通的地方，建立舒缓和释放这些压力的平台，可以有效回应社会需求，化解一些社会矛盾，也就能够很好的促进基层社会的稳定与发展。

　　三、加大力度治理基层腐败和纠正四风问题，更需要加强基层民主建设

　　十八届中央纪委向党的十九大的工作报告显示，五年来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。随着扶贫、惠农政策越来越多地出台，国家对农村的投入不断加大，农村可供调配的资金、资产、资源和经济社会建设项目逐渐增多，这就更容易成为那些“苍蝇”们贪污腐败的温床。而相对于“远在天边”的“老虎”，群众对“近在眼前”嗡嗡乱飞的“蝇贪”感受更为真切。它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。因此，加大农村基层腐败整治力度，打通全面从严治党向基层延伸的“最后一公里”，成为治理基层腐败的关键环节。2018年1月11日，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话时再次强调，要推动全面从严治党向基层延伸，严厉整治发生在群众身边的腐败问题。“老虎”要露头就打，“苍蝇”乱飞也要拍。[③]而要做到这一点，从我们现有的权力制约和监督机制来看，是存在短板和缺陷的。

　　目前的反腐机制中对权力的监督形式主要有党内监督、人大监督、司法监督、政府系统内部监督、政协与民主党派督、社会輿论监督等。但由于我国权力间的约束作用主要来源于权力纵向关系,而横向间的权力约束较为乏力。所以实践上,我国历来侧重于自上而下的监督,如强化巡视制度、垂直管理等，而自下而上的民主监督很不到位，难以发挥作用。[④]而在不同阶段的监督效果上,有学者通过构建地方政府十地违法的系统动力学模型,通过仿真模拟不同的方案,认为事后惩罚型政策具有延迟性，必须结合事前预防、事中监督和事后惩处进行综合治理，才能够有效遏制地方政府土地违法。[⑤]从我国现阶段的党政内部系统监督来看,制度规则侧重事前预防,但易被潜在腐败参与者发现制度漏洞，事中监督与党政内部监督主体的主要工作职责存在矛盾,且事中和事后监督需动员公众参与,而反腐工作中泄露检举人信息会引发打击报复行为——这成为群众监督难以有效推进的限制因素。[⑥]

　　可见，对于治理基层“微腐败”而言，仅仅凭借自上而下的上级机关的巡视和监督是远远不够的，还必须依靠自下而上的群众参与和民主监督。如果说发生在高层的腐败案件基层群众难以了解和无力监督，那么对于基层“微腐败”来说情况就很不相同了。因为基层“微腐败”本来就发生在基层群众身边，广大群众感受最为具体深切，也最为切齿痛恨。所以，治理腐败向基层延伸，需要鼓励和调动广大群众的民主参与和民主监督，形成社会监督合力，只有这样才能让“微腐败”无处遁形。所以，以党内监督带动社会监督，推进党内监督向基层延伸，鼓励群众参与民主监督，形成社会监督合力，推动涉及群众利益的事项公开透明、规范运行，才能让“微腐败”无处遁形。

　　同样，纠正“四风”也离不开全方位多角度的监督。不久前，习近平同志就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出重要指示强调，纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上。[⑦]党的十八大以来，党中央出台了包括禁止公款大吃大喝在内的“八项规定”，随后又出台了反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等一系列规章制度。在一道又一道高压禁令下，全国很多地方的大吃大喝现象得到了基本遏制，形式主义、官僚主义有了根本好转。然而，在一些地方，仍然有少部分人玩着“上有政策，下有对策”的“老把戏”，将大吃大喝转入了非常隐秘的私人会所或者居民小区等很少被人发现的地点。一些地方仍然没有从文山会海中走出来，领导们开不完的会，干部们写不完的材料，填不完的表格，在这些会议和材料表格中，除了不得不开、不得不写的外，很多都是可以精简的。

　　上述这些形式主义、官僚主义的新表现，不仅与党中央的八项规定相违背，而且在人民群众中产生着很大负面影响，对党委政府公信力的破坏很大。最近一段时期基层政治生活中官僚主义和形式主义之所以如此傲慢与任性，其原因当然是多方面的，但是说到底，是对权力的监督和制约尚且乏力的表现，是人民群众的民主参与和民主监督还没有到位的结果。有研究者提出，基层群众参与监督不力，是造成各种形式主义的社会因素。在目前高度流动的基层社会之中，基层民主参与的不足，更是加剧了这种“监督困境”：一是无人监督。二是无从监督。三是无法监督。老百姓的“一句句真话”，胜似千百万“形式主义考评”，但基层自治的弱化和基层民主的衰弱，使广大人民的监督力量无从发挥。[⑧]可以设想，仅仅依靠来自上级的自上而下的巡视和督查，严重缺乏来自基层社会的自下而上的参与和监督，是很难根治官场上的官僚主义和形式主义的，因为这样始终未能触及到问题产生的实质与根源。解决问题的根本之道，还是离不开深化政治体制改革，加强基层民主建设，不断推进社会主义民主政治发展。

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