张英洪：在发展农民权利中振兴乡村

　　二是发展农民的住房和宅基地权利。自从1962年《农村人民公社工作条例修正草案》首次规定宅基地归生产队所有后，几十年来，我国政策法律对农民的住宅（包括住房和宅基地）权利进行严格控制和限制，使农民的住宅权利成为农民财产权利中发展最为迟缓的领域。现行政策法律法规对农民住宅权利的限制主要体现在如下几个方面：一是一户一宅，限制面积；二是城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；三是农民的宅基地不准出租；四是农民的宅基地使用权不得抵押；五是农民的住房不能向本集体经组织成员以外的人出卖；六是农民住房不能抵押融资等等。我国严格限制农民住宅权利的传统政策制度安排，是阻碍城乡融合发展、导致乡村衰败的重要制度根源之一。2013年中共十八届三中全会提出，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这项试点工作进展比较缓慢，突破也不大。今年中央一号文件明确提出宅基地实行“三权分置”。在新时代，要振兴乡村，实现城乡融合发展，维护和发展农民权利，必须对农村住宅制度进行重大改革。

　　要修改相关法律，在坚持宅基地集体所有制的前提下，进一步明确赋予农民对宅基地占有、使用、收益和处分的权能，使宅基地具有准所有权性质。一是允许和鼓励农民通过出租和经营个人住宅获得合法收益，农民可以转让宅基地，村集体可以利用集体建设用地发展住房产业，国家应当制定相关税法从村集体和农户经营住宅收益中获得税收，也可减免有关税收。二是建立城乡统一的住宅市场，扩大农民住宅出租、转让、交易的市场半径，允许城镇居民通过市场交易依法购买农村住房、租用宅基地。在农民住宅转让中，坚持地随房走，宅基地使用权一同转让，转让时不改变宅基地集体所有制性质，不因为农民进城落户而收回宅基地，国家应建立完善农村住宅市场交易税收制度。三是国家要给农民住宅发放产权证书。当农民拥有合法的住宅产权时，其抵押、担保权能就容易顺利实现。四是要清理废止计划思维浓厚的限制农民住宅财产权实现的一系列陈旧的政策制度，按照法治中国建设的新要求和市场经济改革的大方向，着力加强农民住宅立法，建立和规范农民住宅交易市场。五是因公共利益需要征收农民住宅时，既要对房屋进行合理补偿，也要明确对宅基地进行合理补偿。征收宅基地的补偿费，被征收宅基地的农户应获得90%以上的征地补偿费，村集体可获得10%以内的补偿费。特别要纠正一些地方征地时借口宅基地属于集体所有而对农民只补偿房屋、不补偿宅基地的错误做法。六是要严厉打击一些地方以各种名义非法暴力强拆民宅的违法犯罪行为，严格禁止社会资本与地方政府联手驱赶农村原居民、强制圈占农民住宅大搞资本狂欢型的乡村旅游开发项目，鼓励和规范社会资本与农户自愿合作或与农民合作社联合公平开发农村住宅项目，切实保障老百姓的住宅财产权利。        

　　三是发展农村集体经营性建设用地权利。现行法律对农村集体经营性建设用地的权利进行严格控制和限制，禁止农村集体经营性建设用地进入市场，这是制约乡村产业发展和农民财产权利、导致乡村衰败的重要制度根源之一。中共十八届三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这就明确提出了农村集体经营性建设用地改革的方向。2015年2月，全国人大常委会授权国务院在北京大兴等33县(市、区)开展集体经营性建设用地入市试点。几多来，试点地区虽然在探索农村集体经营性建设用地入市方面有了一些突破。但总体来说，试点改革比较谨慎，进展缓慢，改革步子迈开的还不大。应当按照建立城乡统一的建设用地市场的要求，落实农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价，加快推进农村集体经营性建设用地入市改革，赋予农村集体经济组织对农村集体经营性建设用地享有占有、使用、收益、处分的权能，一是明确赋予农民集体的土地发展权，允许农村集体经济组织在符合规范和用途管制的条件下，根据市场原则自主利用集体建设用地开发建设，发展集体产业，可以建设租赁房等商品住房。要改变“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，合理安排农村更多的建设用地指标，这是实现乡村振兴、发展乡村产业的必然要求。二是修改完善现行税法，取消试点地区政府收取集体经营性建设用地入市有关费用或基金的做法，明确规定政府从农村集体经营性建设用地入市中收取相关税收。三是要保障集体经济组织和农民在农村集体经营性建设用地入市中的收益，特别是要保障农民公平享有土地增值收益的权利。

四是发展农民的集体资产权利。中共十八届三中全会提出，保障农民集体经济组织成员权，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2015年5月，国务院确定在全国29个县（市、区）开展农村集体资产股份权能改革试点。2016年12月中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对农村集体产权制度改革进行了全面部署安排，改革的目标明确，方向正确，思路比较清楚。这主要得益于广东、浙江、上海、北京等城镇化先行地区和经济发达地区在20世纪80年代自主开展的农村集体经济组织产权制度改革的成功经验。新时代发展农民的集体资产权利也就是集体经营性资产的权利，重点有四个方面：一是适应时代发展和人口自然变化和流动的需要，赋予农民对集体资产股份的转让权。集体资产股份既可以在本集体经济组织成员内部转让，也可以在本集体经济组织成员之外转让。在确认集体经济组织成员、完成集体土地确权和产权改革的基础上，应当将传统的封闭性的集体经济组织改革为开放性的集体经济组织，这是实现乡村振兴战略的重要举措。因为如果固守集体经济组织成员和产权的封闭性，随着时间的推移，大部分集体经济组织成员将自然消失，集体经济组织将明显萎缩甚至消亡。二是加强集体资产监督管理，(点击此处阅读下一页)防止集体资产被侵吞和流失。三是规范集体收益分配机制，保障农民集体收益分配权利。四是改革完善农村集体组织税收制度。建议修改相关税法，减免农村集体经济组织相关税收，特别是农村集体经济组织在产权改革阶段和发展成长初期，应当减免包括集体经济组织股东分红税在内的各种税收。

　　五是围绕发展农民土地财产权利加强土地立法体系建设。现行的土地法律法规和政策既残缺不全，又严重限制农民土地财产权利，这是制约乡村振兴最重要的制度因素之一。应当适应人民群众对美好生活向往的需要，加快改变土地权利发展不平衡不充分的问题，加强土地制度立法建设，发展农民的土地财产权利。一是要继续修改完善宪法，赋予集体土地与国有土地平等的权利地位。修改城市土地属于国家所有、农村和城市郊区的土地属于集体所有的模糊性和静态性的僵硬规定。事实上，农村和城市郊区的土地中也有国有土地，同样，城市土地中也有集体土地。换言之，国有土地可以从事农业生产经营，集体土地也可以进行城市开发建设。随着土地所有权确权的完成，新增加的城市建设用地可以是集体建设用地，城市土地可以实行国有制和集体所有制两种形式。要赋予农民集体土地发展权，加快改革征地制度，缩小征地范围，保障农民集体和农户的土地权益。二是要消除土地基本法立法缺失的法律空白，建议制定《土地法》。可以参考借鉴台湾《土地法》的经验，结合我国土地公有制的特性，明确规定土地权属，细化地权保障。根据《土地法》的规定，制定《土地管理法》。三是全国人大及其常委会要勇于担当，依法承担起宪法赋予的立法职权，在法治中国建设中积极发挥立法的主导作用，从根本上改变部门立法倾向。《土地法》是国家的基本法律，应当由全国人大或人大常委会牵头组织立法起草工作，改变由国土部门主导土地方面立法的部门偏向和计划经济立法思维方式。现行的《土地管理法》带有鲜明的部门立法色彩和计划经济思维，站位不高，格局不大，地权意识不强，应当进行重大修改。目前我国只有国土管理和计划生育管控两方面仍然带有严重的计划经济特性，而恰恰是这两方面所造成的社会问题既繁多又严重，必须改变过来。四是要根据全面依法治国的总要求，废止一切不适应法治建设要求、计划控制严重的有关土地方面的规范性文件，加快土地方面系列立法工作。应当制定有关农用地、住宅、建设用地、城中村改造等法律法规，将我国土地制度建设全面纳入法治化轨道，全面提高土地制度建设的法治化、科学化水平。

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