朱启贵：国家生态文明政策体系构建研究

建立资源—环境—经济综合核算体系，支撑生态文明建设。生态文明建设需要资源、环境、社会、文化、政治和经济等数据支撑系统。现行的国民经济指标的内容、范围、统计方法和具体数据都由国民经济核算体系(System of National Accounts，SNA)决定，但SNA难以支撑生态文明建设评价体系，因为它主要以市场交易为原则设计的，其覆盖面为经济系统，不适应可持续发展需要，存在不少缺陷。以其最综合的总量指标GDP为例，缺陷主要表现在：第一，没有将建设性与破坏性活动区别开来。衡量进步的现实方法应当分清成本与效益，而GDP却将所有交易加入总量。疾病、犯罪以及自然灾害都可以使GDP增加，因为医治病患、关押罪犯、修复损失全都需要投入资金。这样，尽管生活质量下降，GDP依然在上升。第二，只有在自然资源被消费之后才能衡量其价值。原始森林中的树木为人类和动物提供了许多生态产品，但如果树木没有被砍伐当成木材，它们对GDP来说就毫无价值。而同时，GDP没有将树木贡献的损失计算在内。第三，完全忽视了一切没有标价的活动与服务。由家庭、社区与志愿者发挥的必要职能，诸如家务劳动、照顾儿童等，并没有被GDP计算在内。如果这些服务必须掏钱才能得到时，那么GDP也会上升——而这种价值建立在侵蚀社会肌体之上。第四，不能反映收入分配结构，而不同的收入分配对应不同的社会福利状况。简而言之，GDP的概念只注重增长而不惜一切代价，不考虑清洁的空气和水源、健康安全的社会，(点击此处阅读下一页)以及享受生活的闲暇时间等与人类息息相关的方面。由于GDP的核算方法没有考虑自然资源消耗成本和环境降级成本，从而人为高估国民经济产出，结果导致对自然资源的过度消耗和对环境的严重污染，导致自然资源与环境状况恶化，人类的生存条件受到威胁，经济发展不可持续。⑥

　　可持续发展理念提出以来，联合国、世界银行等国际组织和一些国家及地区致力于环境与经济综合核算体系的理论和实践研究，从而形成了SEEA 1993(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SNA)、SEEA 2003、SEEA中心框架(System Environmental-Economic Accounting：Central Framework，2012)⑦。SEEA中心框架(2012)是建立在SEEA 1993和SEEA 2003基础之上。其中，SEEA 1993最重要的贡献是提出对经济的可持续发展水平进行评估和测量的概念和方法，在获得了一定的实践经验和方法论的进步后，SEEA 2003又向统一的概念和定义迈出了重要一步，并且明确了各个账户核算的方法和步骤。SEEA中心框架较之于前两个版本的最为重要意义在于，它基于一致的概念、定义、分类和核算规则，被提升为国际统计的标准(联合国安理会83次会议)。SEEA中心框架有两个扩充部分，一个是SEEA试验性生态系统账户(SEEA：Experimental Ecosystem Accounts)，另一个是SEEA延伸及应用(SEEA：Extensions and Applications)，这两部分内容重在提供方法和框架，并不作为国际标准发布。当前，SEEA试验性生态系统账户的内容还处于草案制定过程中，其核算的账户设置和分类标准还没有确定，而且即便正式方案出台，也不作为国际标准而使用，这就更需要对我国生态系统核算的方法进行具体的研究和探讨。由此可见，将生态系统纳入资源—环境—经济综合核算的框架，建立健全中国资源—环境—经济综合核算体系，既符合当前我国生态文明建设的需要，也是国际研究进展的大势所趋。

　　健全生态保护政策法规，支撑生态文明建设。生态文明建设需要健全生态环境保护政策法规体系。第一，科学构建生态补偿政策的框架，制定生态补偿政策。要实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，改变“排污时争先恐后、治理时相互推诿”的局面。第二，建立健全排污权可交易制度。第三，完善政府、企业、社会多元化环保投融资政策，拓展资金投入渠道，解决生态保护资金短缺问题。第四，加强节能减排法制建设与监督管理。加快完善节能减排法律法规体系，提高处罚标准，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题。要制定和执行主要高耗能产品能耗环保限额强制性国家标准，加大节能减排执法力度。中央和地方政府每年都要开展节能环保专项执法检查，坚持有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处各类违法行为。第五，健全生态环境保护法规体系。把维护生态文明建设的各项工作纳入法制化轨道，用生态文明的观念指导生态环境的相关立法，并对现有法律法规进行充实完善;要狠抓相关法律的执行和落实，确保生态环境保护法律法规的权威性和有效性。

　　落实战略环评制度，确保生态文明进入决策前端。战略环评是指对政策、计划、规划及其替代方案的环境影响进行系统的和综合的评价过程。它是在政策、计划、规划层次上及早协调环境与发展关系的一种决策和规划手段，也是实施可持续发展战略的有效工具和手段，是工业化和城市化过程中规避环境风险和生态危机，保障生态文明的根本手段。目前，战略环评在我国存在着认识不到位、体制机制不健全、基础不牢固等问题，未能有效改变生产力空间布局和产业结构的不合理现象。我国必须严格执行战略环评制度，将生态文明纳入综合决策的机制，要将战略环评置于自然资源开发利用规划和项目建设的前端，使人口分布、生态环境承载力、资源利用状态等成为国民经济和社会发展决策的重要依据，从源头上保护生态环境;要依法加强对能源、水、土地、森林、矿产、海洋等自然资源开发规划和项目的环境管理，加强建设项目的生态环境监管，严格控制破坏生态环境的开发建设活动。

　　发展绿色产业，转变经济发展方式。在应对国际金融危机和全球气候变化的挑战中，世界主要经济体都把实施绿色新政、发展绿色经济作为刺激经济增长和经济转型的重要内容。发展绿色经济的重点是推进绿色产业的发展。我国正处在工业化、信息化、城镇化和农业现代化的加快发展阶段，资源的供需态势非常严峻，水土资源供需结构性紧张，能源供需长期紧张，大宗矿产资源将出现短缺。我国绿色产业发展的着力点在于加快传统产业的绿色转型，发展战略性新兴产业，有效破解资源环境约束的发展难题、减小资源环境代价;通过培育新的经济增长点和增加就业，增加发展后劲。具体而言，一方面必须加快发展节能产业、资源循环利用产业和环保产业，培育一批具有国际竞争力的节能环保大型企业集团;另一方面必须加快发展新能源产业、节能环保产业、新一代信息产业、绿色制造业、新材料产业、文化传媒产业、生物医药及医疗保健产业、生产型服务业及现代农业等产业。中国节能环保产业潜力巨大，拉动经济增长前景广阔。到2015年，中国技术可行、经济合理的节能潜力将超过4亿吨标准煤，可带动上万亿元投资;节能服务业总产值可突破3000亿元;产业废物循环利用市场空间巨大;城镇污水垃圾、脱硫脱硝设施建设投资可超过8000亿元，环境服务总产值将达5000亿元;节能环保产业总产值达4.5万亿元，增加值占GDP的比重为2%左右，节能环保产业产值年均增长15%以上。

　　聚焦节能减排工作，驱动绿色发展。节能减排是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，是推进经济结构调整、转变发展方式的必由之路，是维护中华民族长远利益的必然要求。因此，我们务必要抓紧抓好节能减排工作。为此，第一，加快节能减排科技进步。要组织实施节能减排科技专项行动，组建一批国家工程实验室和国家重点实验室，攻克一批节能减排关键和共性技术。积极推动以企业为主体、官产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系建设，增强企业自主创新能力。第二，完善配套政策。扩大实施高耗能、高污染行业差别电价和水价政策。推进城镇供热价格改革，实行按用热量计量收费;落实电厂脱硫上网电价政策;健全排污收费及污水、垃圾处理收费制度，合理提高征收标准。研究建立对量大面广的节能产品的财政补贴机制。拓宽融资渠道，促进国内及国际金融机构资金、外国政府贷款向节能减排领域倾斜。要落实限制高耗能高污染产品出口的各项政策。继续运用调整出口退税、加征出口关税、削减出口配额、将部分产品列入加工贸易禁止类目录等措施，控制高耗能高污染产品出口。第三，调整和优化能源结构。调整和优化能源结构是长期坚持的方向。一要优化一次能源供应结构，降低煤炭在一次能源供应总量中的比重，大力发展水电，积极发展核电，鼓励发展风电、太阳能等清洁能源。二要优化能源转换结构，发展火电，发展大容量、高参数机组，上大压小。

　　建立生态文明监测预警系统，提高生态文明监管水平。凡事预则立，不预则废。我国要从生态环境实际情况出发，运用宏观经济统计理论与方法，借鉴国外经验，建立生态文明监测预警体系，实现对生态环境的全天候监测、评估与预测，科学把握生态文明的状况及其未来走势，并定期发布生态文明监测预警报告。这样，一能为党和政府决策提供科学、及时、可靠的依据;二能不断提高生态文明建设监管水平;三能让全社会充分了解的生态文明建设状况，提高全社会对生态文明和绿色发展的关注程度。

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