张震：生态文明入宪及其体系性宪法功能

　　(一）生态教育

　　通过生态教育，可以让国民养成正确的生态观，生态观是有效进行环境治理的前提。有研究表明，环境意识的提高有赖于生态教育。所谓生态教育，是指关于保护自然和环境的教育。现在，许多国家已经把生态教育作为全民教育。强调利用各种形式和传播手段进行教育，使公民获得对人与环境关系的基本认知，知悉人在自然界的位置，了解人、环境和社会的相互作用，以及如何保护和改善环境，如何防止环境污染和生态破坏等方面的知识，以最终实现社会与自然的和谐发展。为了促进生态教育，提高公民生态意识，世界多国如美国、日本、韩国、巴西等均制定了有关生态与环境教育的法律。美国于1970年制定的《环境教育法》将环境教育定义为一种教育过程，其重点在于以人类所处的自然环境、人为环境与人类的关系为基础，对包括人口、污染、资源等问题与环境的关系及相互影响进行全民教育。

　　开展有效的生态教育在我国当下更具有迫切性，而且具有特定的内涵。第一，人与自然是生命共同体。人是自然、环境、生态的一部分。人类需要以对待生命的态度对待生态环境，尊重自然、顺应自然、保护自然。第二，建设生态文明是中华民族永续发展的根本大计。在人类文明长河中，为何中华文明得以长存？从生态意义上讲，因为我国特有的地形地貌，为中华文明的延续发展提供了足够的土地与环境资源。因此，世界各国及各个文明的竞争，实际上是环境的竞争，要想实现中华民族的永续发展，必须建设生态文明。第三，绿水青山就是金山银山。生态环境是可持续发展的前提，环境就是生产力，环境就是竞争力。第四，环境是人民美好生活的重要内容。美好生活是当下对人权追求与保障最全面最典型的概括。而环境无疑是当下实现美好生活的必备条件之一。第五，现代化包括人与自然和谐共生的现代化。有学者指出，环境治理是国家治理现代化的重要内容之一。环境治理现代化要求环境治理法治化。环境治理法治化需要宪法为根本依据及理论支撑，宪法可以对国家权力的环境治理功能进行合理分解并有效整合，为公民环境权的诉求提供根本的理论与规范依据，有机统合和协调各部门法，有效规范政策资源。第六，积极参与全球环境治理，保障全球生态安全。不管是基于解决环境问题的国际合作，还是构建人类命运共同体的国际担当，我国均应积极有效参与全球环境治理。

　　(二）生态治理

　　所谓生态治理，是以生态、国家与公民的和谐共存共生为基本要求和目标，由国家主导，公民积极参与，包括从理论、规范到实践的各项生态制度的总和。依据宪法规定，主要包括以下三方面内容。

　　1.自然资源的合理利用。自然资源的使用，必须立足长远，做到资源的开发与保护相结合,使之兼有经济、环境和社会三大效益。所谓合理利用，是指以合适的方式和程度使事物发挥效能。宪法第9条关于“保障自然资源的合理利用”的规定要求适当使用自然资源，尊重自认资源的特征，在适度使用的前提下发挥自然资源对于经济社会发展的功能。有学者指出：“合理的资源利用将最大程度地促进社会经济的发展与最大限度地减少对生态环境的不利影响相结合，最终有利于实现可持续发展。资源中无论是可再生的还是非可再生的，其合理的利用都应该在资源的代价性损失范围内，也就是只要能保证资源的利用是代价性损失，人们就不必要去担忧资源的稀缺及其对未来经济发展的约束。”

　　2.生态环境和生活环境的保护与改善。人和自然是宪法中环境概念的两大组成部分。以人的要素对应生活环境，以自然为要素对应生态环境。保护现代宪法的核心价值必须维护人尊严,进而必须维持为尊严的生活提供物质条件的自然环境。正所谓“以人为本，以自然为根，以人与自然的和谐为魂”。宪法第9条和第26条中的“保护”强调了环境保护的第一层次目标，即维持较适宜的环境。有学者指出，对其人民及其环境存在一定的保护义务是国家在环境领域存在的目的。这种维持性的保护包括三个方面：（1)排除已有环境损害；（2)排除或减轻潜在的环境危险；（3)采取预防措施防止未来环境危害。宪法第26条中“国家改善生活环境和生态环境”意在强调在维持现有环境条件的前提下，进一步提高环境质量。改善强调了环境保护的第二层次目标，即追求更良好的环境。重建人与自然和谐与协调关系是人们对环境保护内容目标认识提升的表现，这与上世纪60年代前单纯强调对污染的控制形成鲜明对比。例如，为了应对公害问题，日本早期曾通过制定《公害对策法》的方式以保全生活环境，而1993年《环境基本法》的制定则在理念上实现了从公害对策到环境治理的转变，将构筑可持续发展的社会作为基本目的。

3.推进绿色发展。发展是第一要务。环境治理最终也还是为了发展，既不能为了经济发展而牺牲环境，但也不意味着环境保护和治理就要影响发展。笔者一直主张，环境保护和经济发展是可以调和的。绿色发展，正是在对环境保护和经济发展进行实质理念融合的基础上所提出的新的发展模式。从文本上看，我国宪法第14条第1款规定的“发展社会生产力”与绿色发展的理念是相契合的。宪法第14条第2款规定的“厉行节约，反对浪费”所诠释的理念与党的十九大报告提出的“倡导简约适度、绿色低碳的生活方式”在本质上是一致的，即适度消费，不过度使用生产所带来的资源和利益；宪法第14条第3款规定：“国家合理安排积累和消费，(点击此处阅读下一页)兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”这意味着宪法对生产、发展与消费、物质文化生活的关系的合理制度安排，即最终要提升人民的生活水平，但应该坚持正确的发展理念和方式。

　　(三）生态监管

　　生态监管是有效推进生态制度实施及改革的重要环节。其核心是增强生态监管机构的权限，并有效落实环境责任。

　　1.改革生态环境监管体制。大力推动生态文明建设，意味着相关国家机构的改革形成了内在需求，应对国家生态和环境保护部门提档升级。一则，强化国家环境保护的职权，提升其在国家权力体系中的地位；二则，即便在国家权力体系不做重大调整的背景下，也应该尽量提升国家生态环境保护部门的地位，在国家行政机关体系中打造“大环保部”，2018年的机构改革即体现了此思路。

　　2.严格环境责任。生态环境保护和治理是涵盖了公民基本权益及社会经济发展的根本性命题，涵盖范围的广泛性决定了只有国家权力才能进行良好的规制，为此，需要将环境责任上升到宪法责任，规范环境保护和治理中的国家权力，调控国家权力与公民权利之间的关系，保障国家发展。所谓严格环境责任需要严格追究环境保护不力甚至破坏环境的行为的责任。宪法环境条款为保障国民经济的发展，采取最为严格的保障方式，设立国家责任在于确立具有责任性的“规制国家”而非“全权国家”，政府处分自然资源的行为也应符合宪法的规制。自然资源的权属决定了国家环境责任主要主体的地位。

　　依据宪法规定，相关组织和公民也是环境责任的对应主体。具体分为两种情形：（1)禁止破坏。现行宪法第9条规定：“禁止任何组织或者个人破坏自然资源。”该处从立法权、司法权、行政权的角度对组织和个人作出了禁止性的规范。（2)禁止侵占。所谓“侵占”，是指非法占有别人的财产。侵占的法律概念可参考刑法规范，从非法占有目的、占有行为等方面理解。任何组织和个人对自然资源的侵占都被禁止。

五、生态权利的宪法保障

　　在笔者看来，对于生态权利的认知，应当从生态概念本身出发。生态的内涵在于生物本身的生存状态，特别是生物之间和生物与环境之间的关系。在中国文化传统中，“生态”一词往往指 一切美好事物。生态具有整体性、系统性和能动性。生态系统是一个相互关联和彼此影响的整体，自然、人、国家均在生态系统之中，自然环境对于人的利益与国家的发展均产生能动作用。恩格斯曾经告诫：“我们必须时时记住，决不能象征服者统治异民族一样统治自然界，决不象站在自然界以外的人一样，相反地，我们的全部，连同我们肉、血和头脑都属于自然界，并存在于自然界的。”因此，生态权利不再仅仅是自然界的权利，人和国家在生态权利中亦扮演者重要角色；生态权利也不再只是单项价值和单一内容的权利。在社会主义生态文明观的前提下，在宪法生态制度的框架下，应该对生态权利形成新的认知，并探索新的保障路径。

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。