陈占江：乡村振兴的生态之维：逻辑与路径

　　三、复合型治理：乡村环境治理的路径选择

　　经验表明，乡村环境问题是一个复合性和结构性问题。点源污染与面源污染交织、内源污染与外源污染同在、农业污染与工业污染叠加、“水土气生”污染并存，其污染主体几乎涵盖所有的生产者和消费者。寄寓其间的受益圈与受害圈之间既具一定的分离又有一定的重叠，而二者的关系形态随着环境问题的演化或分化而变动不居。这也决定了乡村环境治理本身所具有的复杂性和艰巨性。尤其值得注意的是，在相当长一段时间内，日趋严苛的环境政策不仅未能有效治理乡村环境问题反而出现不断恶化的态势。这一历史悖论折射出乡村环境治理体制的深层矛盾。这一矛盾或可概括为“系统性伤害与碎片化治理”。[15]

　　（一）双轨互动：多元一体的治理格局。长期以来，我国环境治理的推进主要依赖于自上而下的压力传导和层层加码的任务分解。这种以政府为主导的单轨治理体制因不同层级政府之间的利益矛盾和条块之间的关系紧张而致环境政策的执行存在不同程度的偏差、扭曲甚至名实分离。事实上，环境问题的公共性、外部性、复合性和结构性决定了任何单一主体都无法有效地治理环境。历史一再证明，自上而下的单轨治理体制在付出高昂成本的同时不可避免地陷入“污染-治理-再污染-再治理”这一自我否定的恶性循环。单轨治理体制下的浙江自然无法例外。面对浙江的环境危机和治理困境，习近平于2003年提出“绿色浙江”、“生态省建设”的发展战略。在此战略推进的过程中，政府、市场和社会等多元主体积极参与乡村环境治理并逐渐形成了自上而下与自下而上良性互动的双轨治理体制和多元一体的治理格局。

　　在双轨治理体制中，政府主导、市场主体、社会参与的角色定位和功能发挥有效地推进浙江的乡村环境治理。政府的主导作用不仅表现在环境政策的制定、环境治理的规划、环境信息的管理、治理经费的供给以及治理机制的创新，而且表现在对市场和社会参与环境治理意愿或行为的激活、吸纳、引导和规范。2005年5月，浙江将“主要污染物排放控制率”、“万元GDP土地消耗量”、“万元工业增加值消耗”、“环保投入”、“饮用水源水质达标率”等环境资源评价指标纳入干部政绩考核评价指标体系。2008年起，由长兴县在全国率先探索实施的河长制在湖州、衢州、嘉兴、温州等地陆续试点推行并逐渐形成一个省、市、县、乡（镇）、村五级联动的“河长制”体系。针对乡村面源污染治理，浙江省政府制定畜禽规模养殖生态治理标准及其环境准入与退出机制、农业生产基地环境标准和农产品及其加工品的环保标准，建立健全乡村垃圾分类的考核制度。政府在创新乡村环境治理机制或制度的同时进一步严格规范企业生产的行为、激活企业参与环境治理的能动性。作为环境污染的重要主体，企业的生产经营不仅需要外部的法律政策约束也需要内部的市场竞争激励。浙江在全国率先实施生态补偿、排污权有偿使用、水权交易、绿色税收、绿色金融、第三方治理等制度。这些制度的实施对企业生产的行为予以政策性约束或市场化激励，诱发企业主动节能减排、技术改造或转型升级。

　　社会参与是乡村环境治理的最后一道防线，是弥合政府失灵和市场失灵所造成的结构性裂痕的重要机制。社会包括个体化的公民和组织化的公民，而后者主要是指民间组织和社区。在浙江乡村环境治理中，不断涌现的环保志愿者、大量回归的乡贤以及长期生活于乡村的普通民众积极参与其间，在环境监督、垃圾分类、村庄卫生、河塘治理等方面发挥重要功能。相比于个体化的公民，民间环保组织在普及环境知识、规范环境行为、推动环境监督、推广环保技术、倡导低碳生活、援助环境维权等方面，具有更加重要的地位和作用。从2002年前后仅有的绿色浙江、乐清市绿色志愿者协会、温州市绿眼睛环境文化中心等几家到2015年增长至121家，浙江民间环保组织的快速增长及其功能发挥有效地促进了乡村环境治理的改善。然而，无论是环保志愿者还是民间环保组织大都来自乡村之外，乡村环境治理终究需要社区将农民组织和动员起来。浙江乡村社区在垃圾分类、河塘治污、村庄整洁等方面所作出的探索自下而上地回应了环境政策的要求。

（二）系统治理：多元一体的耦合机制。正如前文强调的那样，乡村环境问题是一个系统性问题，其治理的复杂性不仅在于污染主体的多元性、污染类型的多样性也在于沉疴新疾的相互叠加与转化。在这个意义上，乡村环境治理不仅需要多元主体的共同参与并由此形成一个均衡合理的治理结构也需要多重方式、手段、措施以应对不同类型、层次的环境问题并由此形成贯穿于源头预防、过程控制和末端治理这一整个过程的治理机制。2003年以来，浙江在构建多元一体的乡村环境治理格局的过程中不断探索新的方式、手段和措施，最终形成了总体治理与分类治理、运动治理与常规治理、典型治理与项目治理等多种方式相互接榫、彼此奥援的多元一体的耦合机制。(点击此处阅读下一页)多元一体的耦合机制在实现不同方式、手段和措施于治理目标的有机衔接、治理主体的合作互补、治理过程的协调一致的基础上追求治理效果的最大化。

　　一是总体治理与分类治理相结合。一般而言，环境污染根源于粗放式的增长方式和低级畸形的经济结构。浙江在快速发展的过程中长期依赖高投入、高能耗的增长模式和比重过高的劳动密集型产业，环境污染如影相随。2006年，习近平从浙江实际出发审时度势地提出“两鸟”理论，即“凤凰涅槃”和“腾笼换鸟”。“两鸟”理论的核心即是以增长方式的根本转变和产业结构的战略调整促进生态环境的改善。[16] 增长方式的转变和产业结构的调整是一个巨大的阵痛和艰难的挑战，却是经济永续发展和环境总体治理的内在要求。然而，转方式调结构这一总体治理无法在短期内有效地治理所有乡村环境问题。相比于城市，乡村环境问题更加复杂多样。城市所移污染、乡镇企业污染、畜禽养殖污染、农田面源污染、乡村生活污染等有着不同的受益/受害主体和发生机制，其治理应具有针对性而非一概而论。浙江在坚持总体治理的同时积极探索分类治理之道，对不同的污染类型制定相应的治理方案。

　　二是运动治理与常规治理相结合。2002年左右，浙江乡村环境危机已近临界点并开始向社会危机转化。然而，传统的碎片化常规治理无法及时有效地应对日趋紧迫的环境危机与社会危机。2003 年以来，浙江所实施的“千村示范、万村整治”工程、“万里河道清淤”工程、“811”环境污染整治行动、“811”环境保护新三年行动、“991行动计划”、“五水共治”、“十百千万治水大行动” 等工程或行动是一种政府主导、限期治理、全面动员的运动式治理。运动式治理以政治激励和资源动员的方式激发政府、市场和社会参与环境治理的积极性和能动性，试图在较短的时间内解决长期累积的环境问题。申言之，浙江所推行的运动式治理是在既有政治体制下所作出的策略性选择，以此通过缓解环境危机为构建科学有效的常规治理体制赢得时间。在浙江乡村环境治理中，运动治理与常规治理是一种“你中有我，我中有你”而非二元对立的关系，二者相互矛盾又互为依赖、相互制衡又彼此补弊。

　　三是典型治理与项目治理相结合。典型治理与项目治理是地方政府进行乡村环境治理的重要方式。十余年来，安吉县余村、东阳市花园村、永嘉县屿北村、嵊泗县田岱村、义乌市何斯路村、淳安县下姜村等一系列村庄成为浙江乡村环境治理的典型。政府将这些村庄树立为典型并推广其成功经验，这一过程本身即生产出强大的示范性效应和结构性压力。基层政府和村集体进行环境治理的积极性因此得以一定程度地激发。然而，以政府为单一主体的典型治理有可能异化为政绩驱动下的形式主义。为了更加有效地吸纳市场、社会的力量，广泛动员基层政府和村集体进行环境治理的热情，项目治理应运而生。中央和地方政府以“专项化”和“项目化”的方式对环境治理经费进行划拨。通过项目设立、发包、实施、考核，政府层级之间实现了自上而下与自下而上的双向互动，同时实现了政府对市场和社会的有效吸纳。[17]中央层面的乡村环境保护专项资金环境综合整治项目以及浙江所设立的各级各类项目，在“以奖促治”和“以奖代补”的激励政策下推动了浙江乡村环境治理的常态化和制度化。

　　无论是多元一体的治理格局还是耦合机制，政府在其中始终处于主导地位。复合型治理的形成是浙江在既有的中央政策框架下充分借用权力系统的灵活运作和资源优势进行环境治理体制的革新。这一革新试图缩减政府失灵、市场失灵或社会失灵所付出的代价及引发的风险，努力将政府、市场、社会等不同主体所发出的“多种声音”协调成“一首乐曲”，从而实现多元主体之间的协作、多种目标之间的协调以及不同措施之间的耦合。在一定程度上，这一革新实现了碎片化治理向复合型治理的转型，取得了明显的实践效果。

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