李娟：中国生态文明制度建设40年的回顾与思考

　　二是把握垂直管理与统一监管的关系。习近平总书记指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关”(23)。改革开放40年来，我国生态文明制度建设始终离不开机构体制改革这个核心议题。近年来，我国建立了环保机构垂直管理制度，改革调整了省市县三级环保部门的领导隶属、财政供养、干部任免等关系，将市县环保部门的环境监测监察职能上收到省级环保部门，有效减少了地方政府对环境管理的干预，增强了环境监测监察执法的独立性、公正性和有效性。但环保机构垂直管理制度在实际运行中也面临环保垂直部门与地方政府工作衔接冲突、地方政府的监督难以介入、上级部门的监督难以到位、环境监管缺失决策辅助等挑战，很可能产生环保机构权力滥用、部门协调成本增加、环境治理难以展开等问题。环境问题与经济社会问题深度融合交织，“必须依赖于地方政府的协助，否则工作难度太大和执法成本过高将导致实际上的权力虚置”(24)。因此，新时代我国生态文明体制改革，一方面要强化上级部门对环保机构的纵向监督指导机制，可以通过增加对环保机构的巡视督查、设置监察专员等方式解决上级机构对下级机构的监督困难问题；另一方面，要建立地方政府与环保机构的横向协同合作机制，可以考虑“将环保监测监察执法机构的业务职能交由省级政府直接管理，而相关的行政管理职能仍归地方政府”(25)。这样既可以保证监测监察执法机构的工作接受上级业务部门的指导和监督，也有利于地方政府加强对环境部门的统筹管理，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，从而形成由地方党委和地方政府负责、环境监测监察执法机构统一监管、相关部门积极配合的大环保工作格局。

　　三是把握生态制度与生态文化的关系。演化经济学认为，文化为人们提供了一种认知系统，这种认知系统直接影响人们的价值理念，进而决定他们最终做出的选择，这些选择构建了人们的行为模式。(26)所以，生态文明制度作为指向规范人们生态行为的强制性约束，必须考虑生态文化的问题。如果生态文明制度与社会文化体系相匹配，旧的文化系统只需在其已有框架内拓展、包容或改进新的生态理念，人们亦能够在短时间内接纳和遵从生态文明制度；反之，如果生态文明制度与社会文化体系相冲突，那么，生态文明制度运行就会处于逆流而上状态，将面临人们固有思维观念和文化心理的强大而持久的社会阻力。因此，近年来我国强调“坚持把培育生态文化作为重要支撑”(27)。一方面，有关生态环境具体制度的设计要充分考虑和主动适应当地传统理念和风俗习惯等文化实情，尤其是我国生态保护区与少数民族聚居区具有高度重合性，生态文明制度安排必须尊重当地民俗文化，循序渐进地耐心推进，潜移默化地持久塑造，切勿急功近利，更不能搞一刀切。另一方面，要注重生态文化培育的长效机制建设，构建政府部门主导、企业团体和社会各界广泛参与的生态文化组织管理机制、投入保障机制和宣传教育机制，以制度保障推动生态文化建设，以文化自觉引领生态文明制度建设，通过二者之间的良性互动，加速推进我国生态文明建设进程。

　　①中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第99页。

　　②《新时期环境保护重要文献选编》，中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001年，第1页。

　　③《新时期环境保护重要文献选编》，中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001年，第138页。

　　④《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社，1994年，第35页。

　　⑤参见国家环境保护局：《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》，《环境保护》1994年第3期。

　　⑥《新时期环境保护重要文献选编》，中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001年，第200页。

　　⑦《新时期环境保护重要文献选编》，中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001年，第386页。

　　⑧参见国家环境保护局：《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》，《环境保护》1994年第3期。

　　⑨胡锦涛：《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，《十六大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2005年，第853页。

　　⑩孙小亮等：《2012年度中国节能服务产业发展报告》，中国经济出版社，2013年，第24页。

　　(11)《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2014年，第75～76页。

　　(12)环境保护部编：《向污染宣战：党的十八大以来生态文明建设与环境保护重要文献选编》，人民出版社，2016年，第31页。

　　(13)环境保护部编：《向污染宣战：党的十八大以来生态文明建设与环境保护重要文献选编》，人民出版社，2016年，第20页。

　　(14)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第5页。

　　(15)中共中央文献研究室编：《习近平关于实现中华民族伟大复兴的中国梦论述摘编》，中央文献出版社，2013年，第8页。

　　(16)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第6、12页。

　　(17)《审议〈关于加快推进生态文明建设的意见〉研究广东天津福建上海自由贸易试验区有关方案》，《人民日报》2015年3月25日。

　　(18)《习近平在贵州调研时强调看清形势适应趋势发挥优势善于运用辩证思维谋划发展》，《人民日报》2015年6月19日。

　　(19)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第51页。

　　(20)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第47、44、56页。

　　(21)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第106、103、99页。

　　(22)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第110页。

　　(23)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第102页。

　　(24)参见杜万平：《环境行政管理：集中抑或分散》，《中国人口·资源与环境》2002年第1期。

　　(25)参见谭溪：《我国地方环保机构垂直管理改革的思考》，《行政管理改革》2018年第7期。

　　(26)[英]杰弗里·M.霍奇逊：《经济学是如何忘记历史的：社会科学中的历史特性问题》，高伟译，中国人民大学出版社，2008年，第142～143页。

　　(27)环境保护部编：《向污染宣战：党的十八大以来生态文明建设与环境保护重要文献选编》，人民出版社，2016年，第3页。

　　作者简介

　　姓名：李娟 工作单位：北京师范大学马克思主义学院

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