李俊峰：中国能源、环境与气候变化问题回顾与展望

　　在计划经济年代,包括改革开放初期,我国能源供应的增长一直相对缓慢。比如1980—2000年,20年间,我国煤炭产量只增加了7.6亿吨,平均每年只能增加3000万吨左右,同期全国发电量增加了10000亿千瓦时,平均每年500亿千瓦时,不适应经济发展的要求。2002—2003年能源体制改革打破了垄断,极大地焕发了投资主体和能源生产企业的积极性。第十个五年计划的5年间我国煤炭产量净增12亿吨,是过去20年间增量的1.6倍;5年间发电量增加了1.5万亿千瓦时,是过去20年发电量增加总和的1.5倍。

　　在制定发展国民经济的第十个五年计划纲要的时候,经济专家和能源专家都认为,2001—2020年间,我国可以继续延续“一翻保两番”的势头,即到2020年,在能源消费总量控制在30亿吨标煤左右的基础上,满足我国经济总量比2000年再翻两番的能源需求。但是能源供应能力的快速增长打破了原有经济、能源发展协同的轨迹,能源消费量在2007年就达到了31亿吨标煤。这就迫使国家在制定发展国民经济的第十一个五年计划规划纲要时提出了对能源消费总量和能源强度的双控,国家开始对能源供应的增加加以限制,以期控制能源消费的过快增长。

　　能源“双控”制度的确控制了能源消费过快增长势头,“十五”“十一五”“十二五”时期和“十三五”前四年我国能源消费的增量分别是11.4亿吨标煤、9.7亿吨标煤、7.4亿吨标煤和5.6亿吨标煤,与“十五”期间的增量相比较,后三个五年规划期间,能源消费量分别减少了1.5亿吨标煤、3.9亿吨标煤和5.7亿吨标煤,相当于2019年少用能源总量超过11亿吨标煤。估计2020年我国能源消费量可以控制在50亿吨标煤以内,但是仍比原来的预期值高出了20亿吨标煤。至此,我国能源供应持续紧张的局面得到了初步缓解,出现了相对宽松的局面,也就有了能源供给侧改革的机会:淘汰落后产能、调整能源结构、减少煤炭消费和增加清洁能源供应。

　　2.2　环境、气候约束下的能源转型

　　1979年,全国人民代表大会常务委员会通过并颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,并于1989年正式实施,社会各界对环境保护问题的重视程度不断提高,尤其是对大气污染治理的呼声日益高涨。但是,此时的环境保护对能源的约束很有限,只是在末端治理上提出一些要求,比如煤炭燃烧的烟尘治理、脱硫脱硝等措施,还没有从全产业链、全寿命周期关注能源生产和消费过程中的环境问题。从2013年大气污染防治攻坚开始,环境政策对能源有了实质性的额外约束。

　　其实,我国能源生产和消费的过程中都产生了严重的环境影响。1949—1978年期间的能源消费低增长时期,主要的破坏在于对生态环境的直接破坏,比如植被破坏、水土流失等。2002年国务院常务会议决定实施退耕还林,我国森林面积退化、萎缩和植被破坏、水土流失的局面得到有效遏制。1978—2012年的34年间,我国能源生产和消费对生态环境的破坏,从对生物质能源的过度开发和小水电无序发展造成的对生态环境的破坏,转化为化石能源生产和消费对生态环境的破坏。化石能源消费给全国造成了大气污染环境损害,同时能源生产过程对生态环境系统的破坏也十分严重,为我国提供了70多年煤炭供应的山西省,近15%的国土面积是采煤之后的塌陷区和面临塌陷威胁的煤矿采空区,几乎所有的土壤和水源都遭受到不同程度的污染和破坏。松辽地区维持了大庆油田等石油企业50多年的石油高产稳产,也带来了严重的地下污染,这些地区都已经成为我国土壤和地下水污染治理的难点。

2012年末和2013年初,我国采取了“壮士断腕”的措施治理大气污染,部分地区能源发展受到了“环境保护的约束”。在此之前,不是能源、环境政策等方向上出了问题,而是落实不到位。1988年第三次全国环境保护会议提出,同时实行污染物排放浓度控制和总量控制。1996年8月,《国务院关于环境保护若干问题的决定》中首次提出“要实施污染物排放总量控制,建立总量控制指标体系和定期公布制度”,标志着我国污染物排放管理开始由浓度控制向浓度控制和总量控制相结合转变。我国的总量控制制度从形成到目前已经历了4个五年规划,经历了不断探索、逐步发展的过程,实施成效明显。我国通过《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》,要求废气或废水中排放的烟尘、二氧化硫、粉尘、化学耗氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬和工业固体废物排放量12项指标实现排放总量下降10%~15%的目标,并明确提出了“一控双达标”的考核目标,即2000年全国实现污染物排放总量控制目标,47个重点城市实现环境功能区达标和全国工业企业排放达到污染物排放标准。在国内生产总值年均增长8.3%的情况下,减排目标基本完成。但这一时期我国的环境形势已经发生了重大转变,环境污染随着国内生产总值的增长同步高速增长,积累下来大量的环境问题。面对日趋严重的环境恶化局面,2003年党的十六大提出走一条新型工业化发展道路,建设资源节约型和环境友好型社会,(点击此处阅读下一页)希望从根本上解决环境污染问题。

　　能源体制改革极大地提高了能源供应能力,推动了经济超预期发展和结构变化,环境保护滞后于经济发展的差距进一步拉大。“十五”期间,由于化石能源消费快速增长,导致我国工业废气、废水排放量和固体废物产生量进入迅速增长阶段,年均增速分别达到22%、8.5%和17%。虽然制定了二氧化硫、尘(烟尘和工业粉尘)、化学需氧量、氨氮、工业固体废物排放量减少10%~20%的目标,但是在能源总量几乎五年翻一番的大背景下,污染物总量控制指标无法落实。这种情况迫使国家除了对各类污染物实行总量控制之外,还对能源总量和GDP的能源强度实施管理,“十一五”期间,能源、环境总量协同控制被提升到国家战略的高度。我国的环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变。其中,二氧化硫和化学需氧量为两项“刚性约束”指标,计划到2010年,其排放量在2005年基础上削减10%。这一时期总量控制在制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量的创新,突破了有总量、有控制的制度关键,在三大措施、三大体系、八项制度的有效支撑下,化学需氧量和二氧化硫双双超额完成了减排任务。但是“十一五”期间能源的增速仍然十分可观,尤其是煤炭消费、燃煤发电和城市汽车出现了前所未有的高速度发展,从而导致了2012年末和2013年初期大气污染凸显。

　　2013年9月《大气十条》发布实施,其核心内容就是控制煤炭消费、提高油品质量,控制工业化过程和机动车的污染物排放量。2011年我国煤炭消费量高达38亿吨,是2000年的3倍多,其中2/3是非发电用煤,仅氮氧化物一项的排放量,就超过了经济合作与发展组织(OCED)国家的总和。

　　可以开展一个简单的比较:中国和美国都有900多万平方千米的国土面积,2012年美国的煤炭消费量为8亿吨,而我国的煤炭消费量接近40亿吨,是美国的5倍。当时美国国家标准中规定柴油中硫的含量不超过10ppm,而我国当时的国标是2000ppm,甚至一些非道路机具使用的柴油含硫量高达1%以上,分别是美国的200倍和上万倍。如果把煤炭消费量降下来,把油品质量提上去,我国的大气污染治理就可以取得明显的成效。

　　在2018年全国生态环境保护大会上,就打好污染防治攻坚战问题,习近平总书记明确提出了“调整能源结构、减少煤炭消费、增加清洁能源供应”的要求。大气质量改善等环境问题的硬约束,迫使不少地方开始采取以电代煤、以气代煤等治理散煤的措施,国家也鼓励更多的煤炭用于发电,从而推动能源的结构转型和高质量发展。到2019年底我国煤炭在能源消费中的比例已经下降到57.7%,比2012年下降了10多个百分点,困扰我国多年的煤炭消费能源占比一直维持在70%左右的局面得到了初步扭转。即使2018年和2019年煤炭消费反弹,2012—2019年七年间煤炭总消费量基本上实现了零增长。与此同时,我国燃煤发电量增加了1.16万亿千瓦时,相当于近5亿吨非发电用煤转向发电,到2019年底我国电煤的比重达到50%以上,比2012年提高了10个百分点,为大气污染治理做出了重要的贡献。从2013年的大气污染治理开始,出现了环境治理与能源转型相互促进的互动局面。我国蓝天保卫战和污染防治攻坚战的经验表明,环境治理必须以推动增长方式、能源系统和生活方式的绿色转型为根本。

　　2.3　应对气候变化推动的能源转型

　　1992年《联合国气候变化框架公约》达成了到21世纪末将地球温度的变化控制在2摄氏度以内的政治共识,并提出了控制温室气体排放的目标和路线图,即到2050年全球由于化石能源燃烧所排放的二氧化碳比1990年减少50%,并要求发达国家率先减排,为发展中国家做出表率,到2050年其二氧化碳排放量要比1990年减少80%~85%。据此,1997年《京都议定书》达成,制定了1990—2020年发达国家减排三项行动,即发达国家内部的自行减排、联合减排与发展中国家帮助发达国家减排的清洁发展机制和具体目标:2020年要比1990年平均减排20%。虽然美国拒绝签订《京都议定书》,干扰了《京都议定书》的实施,但是总体而言,发达国家减排的努力还是展示了其效果。欧盟2019年排放量比1990年减少了23%,美国将其减排目标修正为与2005年相比较减排17%,到2019年减排已经达到15.5%。2015年达成、2016年生效的《巴黎协定》改变了《京都议定书》发达国家率先减排的制度安排,要求所有缔约方按照共同但有区别的责任和各自能力的两项原则自愿减排,都要按照21世纪末要把全球的温升较工业化初期的变化控制在不超过2摄氏度,并为将其控制在1.5摄氏度而努力的要求,提交自己面向2030年国家自主贡献的强化目标并制定面向21世纪中叶的国家低排放战略。

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